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熱門: 世大運 柯P 霸凌

這朝野協商是何方神聖哪路邪魔

美麗島電子報/林濁水 2015.12.11 00:00
社會普遍批判國會的黨團協商制度,認為他是國會的亂源,是立法品質低落、立委讓人看不起的罪魁禍首;但是柯建銘、王金平都努力維護這個制度,王認為這是偉大的共識決民主、是立法效率的憑藉,柯認為是小黨抵抗多數暴力的法寶。真是評價兩極化。 這樣的制度到底是何方神聖,還是哪路妖魔邪道?我們且回到1999年看看他怎樣誕生的。 柯總召說朝野協商機制是設計來讓小黨、少數人抵抗多數暴力用的。其實那不是這個制度建立的初衷。相反的,這是叫小黨和少數獨行俠閉嘴用的。 1990年代民主剛開始,整個國家體制上威權遺留仍然處處多有,國會當然不例外,民進黨站在「反對多數暴力」立場,堅信造反有理,常常在立法院會上冗長發言或霸佔講台,進行造反。有意思的是,一開始帶頭這樣做的,是當時由歐洲拿了博士回來的政治明星如朱高正、盧修一,接著,其他的人也漸漸有樣學樣,蔚為風潮。 到了1990年代末,尤其到了總統直選之後,民主已進一步深化,而民進黨在諸如本土化甚至民主化政策又長年和李登輝互相呼應,這時民進黨的政治明星已經不流行強力杯葛了,杯葛主角轉換到有樣學樣的小政團和包括無黨籍和各黨黨內的獨行俠來做。當時議事規則,沒有對立委在議事過程中的參與權限或發言時間加以限制,這些獨行俠基於特定的選區或團體利益,不願意聽從政黨指示,便把他們從民進黨政治明星模仿來的方式拿來讓議事陷於癱瘓,進行要挾。 為了對付他們,兩大黨聯手發明了朝野協商制度。遇到院會杯葛時便可以提議交付黨團協商而中止他們在議場對特定法案的杯葛行為。換句話說就是強化黨團權力以對付黨外和黨內的自走炮。 從立法的原意來說,根本不是為了抵抗什麼多數暴力保護小黨用的。在黨團之外一般委員要求交付協商,現在規定是「十人以上連署或附議」,更早還曾經規定要二十人。這個門檻使眾獨行俠一旦他們的杯葛被用交付協商機制遏止,他們並沒有同樣的武器可以報復,只能徒呼負負,於是大黨便可以繼續進行其他法案的二三讀。 這個制度實施後,立法院通過的法案數量果然大幅上升,接下來當了院長的王金平便很高興地說,果然協商機制大大地提升了立法效率。 然而要注意的是這樣一來固然「沒有爭議性的法案」可以順利通過,但是副作用卻一大堆。除了委員會被架空,委員不再認真審查法案,造成立法品質惡化有目共睹外,還有: 一、使「爭議性法案」被朝野協商綁架更難通過。因為小政黨雖然在院會失去杯葛的能量,但是協商機制又規定,協商結論必須黨團總召簽字才能送院會處理,於是他的杯葛就從院會轉移到協商簽字,反而更加強大。於是一旦法案被交付協商,往往形同被永遠凍結。 很快的,才一年,2000年夏天,大家已經發現協商制度的幾個副作用了。例如朝野協商輕易推翻委員會的審查結果;又如被外界質疑為「利益交換保護傘」。第三個是發現了小黨和小政團的杯葛能量。 發現這副作用後兩大黨和親民黨認為必須處理,認為立法院的黨團成立門檻只要5人,比起一般國家的國會低,於是修法改為8席(原計劃是依一般國家慣例5%國會席位也就是12席)或得票率5%以上的政黨才可以成立黨團。 從這一個過程看黨團協商制度原始並沒有刻意賦予小黨對委員會通過條文否決特權的目的,否則不會修法墊高黨團門檻。不料後來為了攏絡無黨聯盟又把門檻降到6席,然後再一路降到目前的3席就可以成立黨團。 二、小黨固然沒有協商的發動權,只能「被協商」而大幅弱化在院會杯葛的能量,但是2008年之後,最大的在野黨卻意外地發現協商權固然在過去可以和多數黨拿來共同對付小黨,而現在拿來對付占國會多數的執政黨更是好用。於是這一個計劃之外的功能便被柯建銘拿來發揮得虎虎生風。為了充分運用這利器,從2000年~2008年比過去平靜的國會,反而又開始激烈抗爭。柯建銘強調這利器他並不亂用,不會用在「民生法案」(奇怪的稱呼,不知政治學上要怎麼定義),他只用在「爭議性法案」上。問題是內閣提出的爭議性法案固然是在野黨眼中的惡魔法案,但是卻往往正是政府「重大戰略性法案」。這類法案是國家有限資源的重大重分配工程,絕對要破釜沉舟才能排除利益受損者的反抗而順利推動。 民進黨今天可以透過協商機制擋下國民黨的重大戰略法案而很高興,一旦這制度不改,民進黨未來重大戰略法案也必然遇到同樣的命運。這樣下來,未來任何政府上台做沒有爭議的小事固然沒有問題,但是做突破性的大事必然困難重重,這肯定不是國家、人民的福氣。 一旦開創性法案命定難以推動,久而久之將使得任何領袖、政黨都失去對擔當責任的機會甚至意願。他們再有膽識才幹都只能落得庸庸碌碌,最後政界中將只有善於喬事的庸才能出頭,而執政政績必將悽慘無比。 柯建銘教訓主張廢除朝野協商制度的人說:「民進黨是靠有效運作朝野協商,兼議事運作,才擊垮總統馬英九。」這說得真好,那麼他堅持這制度不能改,如果不是希望在野的國民黨也用這種手段「擊垮總統蔡英文」難道是說民進黨明年保證仍然是在野黨? 三、事實上,用這制度重擊總統馬英九的哪裡只是柯建銘,王金平運用得更加威力十足。 柯建銘三不五時強調議長要中立,那麼王金平帶着一群立委打擊總統算是中立嗎?柯建銘說王金平這樣的議長非常中立。 其實柯總召誤解了。這不叫議長中立。這是領導立法制衡總統,使行政立法的關係從憲法上偏內閣制的信任負責關係轉變到美國式的分權制衡關係。王金平這樣介入政爭甚至成為主角之一的作法,完全和英國行政立法是信任負責關係下的議長中立完全是兩碼子事,甚至是完全衝突的事—既「領軍作戰」,有何中立,這是非常起碼的憲政常識。 單單從維護協商制的一連串發言來看,也許還不能說柯王兩人毫無憲政知識,完全不了解正常民主國家的國會制度,但是在這個單一議題上犯的常識性的認識錯誤未免太多了吧。 順便請教,柯總召志在2016年的議長,是不是想效法王金平大大發揮柯氏定義的中立議長精神呢。大概不致於吧。 四、柯建銘說協商機制可以「保障少數民意呈現的自由。」從上面敍述的過程來看,院會發言權被取消,少數民意根本沒有真正呈現的自由,有的是不用辯論就可以挾持法案的自由。不辯而擋案,民眾只知他擋案卻不明所以,這完全違背國會議事公開的基本原則。 因為協商本質是喬而不是辯論,縱使「喬」出結論,卻欠缺論述,長期被批評黑箱作業,現在朝野努力使協商公開,也協商了一些公開的機制,但民眾看得到的公開過程畢竟仍然辯論道理的少,意志對決的多;同時這真的是協商喬事的完整過程嗎?還是只是協商的表面,真正的協商現場另有所在,也許透過「監聽」才能發現? 五、違憲 柯建銘教訓說「參選立委者應對立院遊戲規則澈底了解」,那麼協商的遊戲規則在憲政精神上又如何了解呢? 《立法院職權行使法》既規定黨團對委員會送來的法案可以提交協商,又規定「立法院院會於審議不須黨團協商之議案時,如有出席委員提出異議,十人以上連署或附議,該議案即交黨團協商。」一旦協商,「黨團協商會議,由院長主持。」協商結論可以對「審查會之決議或原提案條文」加以「修正」,「經各黨團負責人簽名。」交院會表決。 這一個過程怎麼在憲政上加以理解? 立法院委員會是依憲法67條設置的「憲法機關」,他依正當程序審查通過的法案竟可以由在憲法上沒有位置的黨團發動而加以否決。此違憲之一。 委員會多數決通過的,竟可以由總召一人甚至沒有幾個委員會成員在內的「十人連署」就可以推翻,違背多數決原則,此違憲之二。 協商會議一旦達成結論,黨團總召還可以用不簽署的方式達到否決協商結論的效果,使議會合議制形同首長制,此違憲之三。 協商會議既成了太上委員會又架空了院會的二讀會,此違憲之四。 這一個協商程序,使協商會議形同委員會上級會議;總召又是擁有這上級會議結論批准權的首長;而院長又有擱置協商之權。於是合議制國會變院長總召共治制。此違憲之五。 柯建銘除了解立院遊戲規則外,也了解多數決、憲法機關的地位、國會是合議制不是首長制等非常起碼的憲法精神嗎? 朝野協商制度副作用既多且嚴重,但是柯王都強調,「沒有朝野協商,大概立院也很難運轉」其實不至於。這制度用來防範小黨和獨行俠的原始需要已經不存在了: 首先,1990年代民主化之後台灣中央的選擇和政治運作愈來愈朝向政黨政治化,政治上的獨行俠已經愈來愈沒有空間了。到了2000年之後這現象就已經很明確了。 其次,2008年依國會減半和區域選舉從複數選舉制改成單一選區選舉後,特定利益取向的無黨人士、和「黨內剽悍獨行俠」更大幅減少。因此,針對封鎖這些人而量身訂做的朝野協商機制當然可以收攤了。換句話說,朝野協商做為民主化過程的過度性權宜措施,在他要處理的問題已經不一樣時,該「功成身退」了。 現在要廢除朝野協商制度,如果會遇到麻煩,那只剩下因為國會減半造成委員會審查法案能量大幅減弱一件了。但是如果雙召委能改為單一召委,消除王金平說的兩個召委互相對立抵銷的現象,這對立法時間和品質的補強效果完全足夠抵銷取消協商造成的立法效率所受到的影響。 柯建銘說,「要參選的人,對立院遊戲規則,應該澈底了解,但朝野協商是明定,除非修法廢除。」這說得一點沒錯,但是他明白從憲法學,從各民主國家的國會運作來檢驗立院遊戲規則會得到什麼評價嗎? 一番分析之後,我們明白了為什麼朝野協商被社會、公民團體、學界當成邪魔歪道了。因為不只是使立法品質低落、使任何政黨上台都會施政困窘、他運用起來製造憲政僵局往往無解,是個亂源;若比較各民主國家體制他是個怪胎,從憲法學上他更違憲。我們也同時明白了為什麼王柯當他為神聖,因為他使立法院從合議制演變到形同雙首長制,使議長、最大在野黨總召獲得全世界民主國家的國會議長和總召都不可能有的權力。

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