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體制憲改由下而上?台灣政治大怪象

美麗島電子報/林濁水 2015.06.04 00:00
現在,憲改「由下而上」的聲音已經成為主流了,連掌握國會修憲大權的黨政高層人士都附和著說。這個主流論述是從法學界開始的。由於受夠了憲政亂象,於是他們說:「過去雖然頻頻修憲,但是由於都是由上而下發動的,缺少民眾的參與,所以不只愈修愈糟,而且人民對憲法沒有認同的感情,對民主憲政秩序的建立非常不利,因此這次憲改應該由下而上。」

體制修得糟糕透了,這是事實,但是七次修憲並不是全都是由上而下的修憲。其中把政府的代表性從大中國改變成為在台灣,確定主權在民的國會全面改選和總統直選修憲都是民進黨由下而上地發動街頭運動所啟動的。

民進黨1986年建黨,第二年,1987年開始,到1989年3年間一再發動大規模的萬人街頭運動要求國會全面改選,萬人上街頭以現在規模來說並不怎樣,但是在當時是很驚人的了。1990年野百合佔領中正廟,國會全面改選運動由學生接手,運動達到了最高峰,終於修憲結束萬年國會。

緊接着民進黨推動第二波由下而上的憲改運動—總統直選。1992年,民進黨曾三天兩夜佔領街頭要求總統直選—那是台灣第一次的「佔領運動」,雖然有領導者因此被判刑。但是很快的國民黨主流派跟進,總統直選1994年修憲成功。

這兩次憲改運動的意義既都是民主實踐,也是都是明確台灣主權界線和主權者身分以及政權代表性的獨立運動,也都是由下而上,從街頭抗爭直到完成的憲改。

此外另有一件和台獨有關的廢省修憲,雖然沒經過群眾運動,但是發動過程也同樣不是兩黨高層由上而下,是由民進黨立委在立法院發起。

1990年代界定主權界限的憲改,透過由上而下地程序,重要的只有一件,那就是在增修條款中「明定兩岸人民權利義務關係,得以法律為特別的規定。」為此後在《國安法》中以「移民法」規定中國人民到台灣的入出境事宜建立法源,並排除中華人民共和國人民適用中華民國憲法有關國民權利義務的規範。

經過這樣幾次修憲,中華民國原有各象徵符號雖然全都保留下來沒有更動,但是國家的主權者和主權範圍都已經依國家實際管轄的事實重新界定,完成了李登輝總統「主權在民」和中華民國「只」在台灣的憲改。

奇怪的是,民進黨不只不再像過去一樣是憲改運動的發動者,甚至在被發動「由下憲改」的團體頻催促進行憲改時,竟然把自己過去轟轟烈烈地發動的憲改運動的貢獻都忘了,竟跟著現在的主流說過去的修憲都是由上而下,所以很不理想。

雖然1990年代界定主權範圍的憲改幾乎都由群眾運動開始,但是民主化以後行政立法的組織架構和權力運作規範則的確是很道地的,都是當權者「由上而下」發動的。毫無疑問的,這一部份的確修得壞了。離譜的重點是:

1、第一次修憲把動員勘亂臨時條款賦予總統設置從行政院中割裂出來的國安會和國安局的規定,予以保留在增修條款中,形成了「雙政府」的混亂體制。

2、第四次修憲仿法國制,取消閣揆同意權,增加國會倒閣權和總統被動解散國會權,但是法國制的配套未完整,造成此後權責不符的憲政亂源。

3、第七次修憲,國會減半,既無關主權,也有害體制,純為滿足民眾「給國會顏色看」情緒性目的,由上而下發動,然後再由民粹立義的公民團體由下而上逼迫完成修憲。

在人類民主體制建立的歷史上,中央行政立法關係的運作模式,若不是如英國由政治力互動形成的慣例,就是如美國由權力和知識菁英爭辯規劃出來的。政府體制通常不是一般民眾或公民團體的修憲興趣,所以行政立法的體制從未是經過由下而上的程序制定出來的。一般公民團體興趣所在是憲法上人權,或直接民權的規範;而一般民眾興趣則是小市民的小確幸,後者以瑞士公投修出來的憲法最經典。

因為一般公民關心自己「小確幸」的具體利益遠過於國家「抽象」的大政大事,因此頻繁的憲法公投,就使得瑞士憲法條文非常「親切而貼近民眾」,也非常奇特。許多條文很不可思議,例如:「公路使用費用如下: 載重汽車與聯結車輛⋯3.5至11噸者 500法郎,11噸至16噸者⋯拖車⋯遊覽車為500法郎。」、「酒精飲料銷售量不及二公升者視為零售非蒸餾製成之含酒精飲料⋯」、「咖啡館之存在經營⋯」這類條文在偉大的憲法中洋洋灑灑;像小麥麵粉,貯存、種子、價格、專賣權、進出口、運輸費用、森林堤防監督、水資源冷卻用途、天然景色、電影丶奬學金、學校強制體操、酒、苦艾酒、葡萄酒⋯等等字眼在憲法中充斥,亂成一團。一般國家憲法講究簡潔,條文高度抽象性;而瑞士這些憲法條文一般國家大概都只會放在行政命令中,不會在法律中,如今竟跳過法律,直接成為憲法條文,真是稀奇古怪,這樣的憲法連很多瑞士人自己都受不了了,1935年曾有全面修憲的創制案,結果被否決,但呼聲並沒停。1953 年,國會議多次設置研究小組和專家委員會討論,1977年出爐了新憲草案,經諮詢修改後,1985年由聯邦政府公布其後再經修正研擬,1999年通過並生效。不過新的憲法多半也還是整理過去太過於混亂的條文而已。

人類的經驗是政界知識菁英、公民團體、市民大眾對於修憲議題的選擇各自情有獨鍾,有他的常態。

現在台灣一般小黨和公民團體念茲在茲的是政黨的選舉門檻、人權議題和直接民權,他們甚至憂心造成民眾最大痛苦來源的政府權責和行政立法權力運作的問題,會模糊了他們一向堅持的訴求,他們的態度符合一般國家的常態,同時民眾對傳統公民團體的這些進步的憲改主張支持度都不太高,這也是一般國家的常態;除比以外,台灣這一次憲改運動有一大堆異於一般國家的現象:

1、民眾對憲改增加小確幸興趣不高,反而高達七、八成渴望對行政立法權力運作進行憲改,甚至還已經形成了如恢復閣揆同意權等一些具體共識,這就完全非常態了;

2、國家長期陷入憲政危機,但是黨政高層直到去年底卻完全無感,對憲改毫無興趣,更不關心,而現在也只在政黨選舉門檻和公民團體的人權議題上向公民團體而非多數民眾讓步以疏解憲改的壓力而已,而在攸關自己權力順暢運作嚴重影響自己施展抱負的行政立法體制的改造議題則推拖拉,這也完全違反正常國家的常軌;

3、更怪的是掌握國會修憲大權的黨政高層人士一面附和著說憲改要由下而上,一面由上而下地製造憲改障礙阻擋來自人民的壓力。

4、幸好由學界組成的NGO先已經在大陽花學運中倡議憲改,要求召開公民憲政會議,在今年更組成了兩個憲改聯盟,憲盟動盟和全憲盟。這兩個聯盟就取代了政黨成為廣大民眾的代言人,成為國家和人民憲改的中介,憑藉人民的意志繼續向代議體制施壓。這當然也是怪事。

怪事連連中,人類歷史上最怪異的由下而上的體制憲改就在台灣上演了。這很違背人類的憲政經驗嗎?當然,但是怪嗎?當經歷了去年學生佔領國會多數民眾卻支持;看到了白目,甚至土裡土氣的柯P攻佔深藍大本營,驕傲不可一世的天龍國;今年又看到了高中生串連造反,反黑箱課綱逼得教育部低頭;以及荒誕的洪秀柱現象後,你還會認為台灣憲改不與人同有什麼了不起嗎。那麼這次怪異的憲改會成功嗎?這幾年來台灣的政治戲碼是這樣的:老天爺透過一連串的怪象一再證明強硬顢頇不可能是掌權者保護自己的有效手段,憲改理當也是一樣。

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