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直選總統準內閣制是台灣人民的智慧 關鍵時刻關鍵領袖的關鍵抉擇(結論)

美麗島電子報/林濁水 2015.04.24 00:00
大體兩選一了

儘管民眾高達8成認為應該憲改,不支持的不到一成,但是,根據新台灣國策智庫的調查,認為應該維持雙首長制的仍然有57.7%,不贊同的只有28.8%。可見,絕大多數的民眾期望的憲改不是革命性的轉變,而是在舊有的傳統脈絡下對舊體制進行有效的修正。

這樣的民意,已經排除了總統制和德義式內閣制的憲改選項,只能在各種半總統制中選擇一個類型適用。既然如此,自然就少不了人認為就儘量依據雙首長制或半總統制中進行憲改,因為法國式不只最有名氣,而且因為台灣1997年修憲正是以法國當範本的,只是當年配套學得零亂不完整造成今天憲政亂源,所以今天以法國式當標準進一步把憲法修得更完善,最順理成章。

於是儘管已經有超過7成民眾支持恢復閣揆同意權,但是有些法國派的學者期期以為這一個民意不可以盲從,因為法國總統任命總理是不需要國會同意的。他們認為如果國會擁有閣揆同意權,不只剝奪了直選總統應有的權力,違背了行政立法權力分立的原則,將來在政黨力量介入之下,內閣的組成還會淪為派系權力分贓的標的。

法國憲法這個規定來源是戴高樂的偏好。戴高樂厭惡政黨政治,偏好非政治性格的「專家內閣」,他認為政府絕對不能像一般內閣制國家或法國第四共和一樣由國會產生。在他的強烈意志下,法國憲法不只規定總理由總統直接任命不經國會同意,還規定國會議員不可以兼任閣員。

問題是,法國這兩個個做法在雙首長制中並不是通例。其中議員兼任閣員方面只有葡萄牙稍微寬鬆一點地規定要暫停議員職務找人代理;在閣揆任命方面只有奧地利規定直接由總統任命不經過國會—儘管如此,奧地利選後還是都由第一大黨組閣,形成總統放棄主動權的憲政慣例。

其他的西歐半總統制各國是:

愛爾蘭:由國會選舉,總統任命。

芬蘭:1991年憲法規定國務院的成員應該得到議會的信任。總統應該諮詢國會中各政黨後指派才德兼備的芬蘭公民擔任國務院的成員。倘若遇到重大困難應該諮詢國會議長及各政黨後召開會議研商

經過修憲,在2000年以後由國會選舉產生總理。

冰島:由總統提名再經國會通過。

葡萄牙:總理由總統依國會中各政黨的聽證及選舉結果任命。

戴高樂對政黨政治的嫌惡來自於看夠了法國第四共和及二次大戰後臨時政府時代,國會小黨林立縱橫捭闔的亂象。也是經歷了同樣的這種的經驗,內閣制的義大利在受夠了政府瓦解、總理難產,從1993年後,義大利甚至共產生了4名非國會議員的總理來迴避危機,其間甚至曾經有兩任政府的所有部長都不是國會議員,組成名為這種「專家型」政府,實踐了戴高樂雖然想像,但卻不曾真正實踐的切斷國會和內閣人事連繫的夢想。

義大利這個做法對台灣來說是最熟悉不過了。台灣憲法本來早在法國第五共和之前就領先規定立委不得兼任閣員了。行憲後台灣長期便以「專業技術官僚內閣」自豪,在民主先生李登輝總統時代還曾認真考量過讓議員入閣以拉近內閣和民意的距離,但是到了馬總統執政晚期便完全以學者和技術官僚組成內閣。換句話說戴高樂夢想卻未曾澈底實現的去政治化專業內閣,馬總統和義大利一樣,都替他做到了;至於其結果,現在也已經有目共睹了。事實上馬總統這種強調技術管理(學者有時甚至連技術都生疏)而非政治管理的專家組閣,頻頻倒台的情形,義大利人當然此馬總統先有領略的。

儘管台灣羨慕法國的人,高度肯定支持戴高樂的憲政理念,但是法國實驗這一個制度的效果雖然遠比台灣好得多,在西歐法國制鶴立雞群,顯得非常華麗;但是在實際的效果上卻一點也不傑出,比起歐美一般「有閣揆同意權和議員兼任閣員」的內閣制或和法國一樣所半總統制國家全都遜色得非常多。

依據2012年世界銀行對各國的評比。在政治穩定、政府效能、貪污控制三個項目中,法國都擠不進世界前10%的國家中。

既然如此,台灣非再依據法國模式憲改便只剩下一個理由:台灣本來就是抄法國的,只是抄得不夠配套,所以依法國式再修正,工程最小,阻礙最少,最容易。

事實上學法國並不是那麽簡單。

如果要補足法國式的配套的話,那麼首先總統權力至少還要加上,1、主動解散國會權,2、主持部長會議權,3、重要政策交付公民投票權。

問題是台灣目前民意一面倒地認定現在總統權力已經太大了,在這情況下,縱使法國派學者再賣力鼓吹,也沒有一個政黨敢公開支持。

其次,為了強化總統行使職權的正當性,法國總統是採用絕對多數兩輪投票制,這複雜的制度台灣十分陌生要推動恐怕一時不易。

事實上,西歐不只是大總統制的法國總統投票採取絕對多數制,西歐直選總統的準內閣制國家,包括芬蘭、葡萄牙、奧地利的總統都是採用絕對多數兩輪投票產生,而愛爾蘭總統選舉是根據可轉移單票制,他們總統選舉的手續都遠比我國慎重,選舉出來的總統代表性也比我們高得多,他們都可實施內閣制或準內閣制,我國只靠相對多數當選的總統為什麼就堅持只能採取大總統制?

第三,在國會議員不能兼任閣員的前提下,法國為了銜接國會與民意以及強化內閣與國會的信任關係,國會選舉辦法很特別,規定同一票議員和他的「議員候補人」並列,以便在議員當選入閣後有人遞補。這制度我們也非常陌生,推動不易。

第四,雖然極端戴高樂主義者認為左右共治根本就不應該,但是如果沒有這一個慣例,法國憲政恐怕無法運作,但是要左右共治,台灣已證明是做不到的。

除了以上這些問題之外,要學法國還有一個非常嚴厲的問題,那就是法國制是目前西方國家中最不穩定,仍然持續在修修補的制度。這是因為制憲時法國人在憲政體制中留下來的戴高樂奇特的憲政理念、西歐常態的議會內閣制及美國總統制三種理念的角力仍然還沒有塵埃落定,這使得法國人本身對體制的解釋也沒有清楚的共識。這使台灣要學的時候遇到兩個關鍵難題:一,我們為什麼捨棄穩定的制度不學非學不穩定的,萬一剛學好了修好了自己的憲法,卻馬上遇到法國又修了時怎麼辦?二、法國人都沒有一致解釋的東西我們要學時要聽那一個法國人講的?

由於上述法國式必須具備的配套,在台灣硬要通過必難以獲得民意支持,又不願放棄已經熟悉的半吊子法國式,於是有人便建議不動體制,但是用旁門左道來彌補配套的殘缺,例如以總統兼任黨主席,再以黨政會議或中常會替代法國總統主持部長會議的功能。這做法其實大有問題。首先是,西歐半總統制憲法明確賦予直選總統仲裁者的地位以致於他們從無總統兼黨主席,台灣若違反西歐慣例是違憲的;其次,這已經被馬扁兩總統證實若不是效果有限,便是最後落到黨、政、國會三敗俱傷的後果。

又如為縱使採取法國大總統制,不必怕總統並非有權無責竟強調台灣擁有進步的罷免和彈劾權來說明,其實在歐洲這兩個制度早因為被更有效、更犀利的各種信任制度取代,以致於已經過時不被使用的了。

由於法國式不只太複雜,太不穩定,運作起來歧義太多,而且各頂配套不可能得到民意支持,所以實在不應該成為這次憲改的範本。

相反的如走向類似其他五國的準內閣制,需要增加的配套相對單純。基本上只要增加閣揆同意權、內閣要求國會信任投票權、總統不擔任政黨職務和閣員可以由議員兼任就可以了。 (註1)

這些項目中除了內閣要求信任投票的制度台灣比較陌生,閣員由議員兼任支持度還不高外,其餘兩項民意的支持度都已高達六、七成以上,公民投票通過根本沒有困難。現在就把8項和憲政配套相關的項目的民意支持度整理並和各種體制相容或相斥的關係列表如下:

以我個人來說雖然的確偏好準內閣制,但是歷經15年憲政運作愈來愈荒腔走版,導致國家發展愈來愈困頓,人民愈來愈痛苦的亂象,已經認為不管總統制、內閣制甚至依西歐標準最不理想的法國式若是通過,都是謝天謝地的事。所以最關切的是考量依修憲門檻後那一種配套民意支持度最高,反對度最低,最容易通過。

從這角度出發,根據上表的比對統計,不論是總統制、德國式內閣制、法國大總統制在8項民眾高支持度的項目中都有4項是相符合的,但是嚴重相牴觸的同樣有4項,這說明這三種制度要完整配套地通過憲改,已經沒有什麼機會了。剩下的準內閣制符合了7項,只有1項還不符合多數民意,其通過公民投票的機會比包括維持現狀不動在內的其他體制擁有絕對的優勢。

事實上,根據世界銀行全球各國政治穩定、政府效能、貪污控制的評比,半總統制在三種評比中都是最傑出的一個憲政類型,由此可見,在台灣政界、輿論界還在為體制的選擇爭議不休甚至徬徨時,台灣底層民眾已經創人類空前絕後奇蹟地做了世界級的智慧選擇,不待菁英們帶領鼓吹說服,已經形成了共識站在前頭等待菁英們的跟進了。

民眾走在政界、輿論界前面,這已經是持續了三年的現象了,這走在前頭的民眾力量不只展現在街頭,也展現在2014年的選舉中並驚天動地的造成站在他對立面的國民黨在選舉中潰不成軍,現在在憲改上面,民眾竟又再度展現了領先政界、輿論界的智慧,那麼這智慧將會帶來台灣什麼樣的驚天動地呢?雖難以預料,但是必值得拭目以待。

註1:儘管如此,討論法國卻很有用,因為他太複雜也太多問題,太多矛盾,因此在討論法國制有助於我們深入地釐清很多問題,重新檢討許多我們習以為常的成見,讓我們在選擇其他體制時有更清

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