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立委兼任官吏? 國民黨絕地逢生大豪賭(上)

美麗島電子報/林濁水 2015.03.26 00:00
國民黨國會黨團分別向國民黨主席和總統報告了憲改方案。內容涵蓋3個面向:權責相符、擴大參與和組織瘦身,雖然沒有公民團體重視的社會人權的部分,展現了典型的保守政黨的價值觀,其中最保守的地方在於拋不掉已經成為笑柄的五權體制;但是不能否認的,國民黨的方案也有相當值得肯定的進步內容。 在擴大參與方面國民黨主張降低投票年齡到18歲、降低政黨獲分配不分區立委席次門坎到3%,依據台灣指標民調公司在2014年12月的調查,民眾對這兩樣的支持度距離50%都還有相當差距,但是國民黨還是願意支持,顯示這個保守黨對公民團體和民進黨主張的進步價值的正面回應。這是好事。 無疑的,重挫後的國民黨不能不呼應台灣社會對憲改最強烈的渴求:建立權責相符的政治體制。於是憲改方案真正的重點在於權責相符的憲政體制上面《林濁水:兩黨角力擋不住憲改列車—兼評在社會共識之外的台灣政界人士》。 依據台灣指標民調的調查,民眾對於支持恢復閣揆同意權的比例已經超過7成,國民黨很自然地把他列為體制改革方案的亮點。 由於受夠了1997年和2004年兩次藍綠兩大黨太過於算計自己利益,在各取所需,拼湊成配套零亂的破碎憲法造成憲政危機之害,因此這次國民黨顯然不敢不重視公民團體「配套憲改」的呼籲。因此以內閣制為架構,除了突出得到民眾高度支持的恢復閣揆同意權之外,還配套了民意支持度並不高的立委兼任官員(或應是閣員之誤。日本憲法,國務大臣應至少一半由國會議員兼任)和立委席位增加(見圖一)。無疑的,這是負責任的作法。這兩樣主張都很值得深入探討,現在先分析立委兼任閣員問題。 儘管我國憲法經幾次修憲,結構支離,是屬於破碎憲法,而且兩蔣總統專制統治建立了大權屬於總統的傳統權力運作模式,但是「行政權向國會負責」的價值到底已經深入民心,成為民眾評價體制時依賴的思維路徑,因此,恢復閣揆同意權的民意一直維持在超高程度。然而要國會向行政權追究責任的終極手段無非是行使倒閣權,這一項在1997年修憲前卻被原始憲法57條第二款和稀泥掉了。57條第二款規定,國會不同意的行政院政策經過國會覆議而以2/3繼續否決後「行政院長應即接受該決議或辭職」。 這一個和稀泥的規定使國會剩下用質詢權狗吠火車或杯葛法案預算使國家政務陷入僵局,而不能讓內閣負責而下台。1997年修憲後恢復了國會倒閣權的原始面貌。 本來,修憲的藍綠雙方都認為這將使責任政治落實。儘管法國左右共治並不是法國第五共和制憲時預設的規劃,而是後來意外地在總統和國會多數黨分屬不同政黨下形成的僵局解套慣例 (註1)。法國這慣例,1997年台灣藍綠都把他接納成應該依循的修憲意旨,雙方在提案說明等相關文書上清楚說明。同時認為要讓少數黨的總統願意接受左右共治,關鍵就是國會擁有倒閣權的強大武器。不料2000年~2008年藍方在國會選舉上一直維持巨大的席位優勢,而綠政府執政時又一再發生重大失誤,喪失民意支持,藍方卻一再放棄行使倒閣權,藍色立委這一個人類政治史上獨一無二的奇觀難倒了承擔詮釋工作的學界,有的甚至只好暗示純粹出於藍委員的集體性懦弱,毫無法理或邏輯基礎。由於倒閣vs.解散國會內閣制責任政治的核心機制,因此國民黨國會黨團長期放棄行使倒閣權以究責,如今這樣一個政黨主張內閣制就被人認為豈不是可笑。 國民黨國會議員的自我解釋是因為縱使倒閣了,陳水扁卻繼續當總統,倒閣毫無意義,所以寧願進行無法通過門檻的罷免做做究責的姿態就好。然而真正的原因其實是對國民黨的議員來說,倒閣只有風險卻沒有利益。在內閣制國家倒閣雖然冒了國會被解散的風險,但是解散也可能替議員帶來因為國會勝選而成為閣揆閣員的機會,所以冒風險不成問題。如今,國民黨的立法委員倒閣冒了被解散的風險,而勝選入閣當官的,又是一批令他們長期都不以為然的人,自己沒份,當然毫無倒閣的動力。從這角度看起來,給議員倒閣權卻取消他兼任閣員的機會,顯然不符合人性,也不符合真正的責任政治的原則,倒閣權因此成為空洞無用的裝潢。 倒閣權空洞化,固然會使內閣制精神不可能體現。我國的半總統制,既然和內閣制同樣規定了內閣是最高行政機關,也規定了內閣向國會負責及倒閣制度,也因此,倒閣權的空洞化也必然使體制改成半總統制後的合理運作落空。這就使1997年藍綠參與修憲雙方共同規劃的左右共治無法出現,而陳水扁可以8年維持一個不被國會多數信任的少數政府,並使政權長期在被杯葛之下陷入空轉。 就法國來說,雖然在第五共和制憲時,戴高樂堅持要求修憲切割國會議員和內閣閣員的身分關係,但是反對的聲音太大,終於雙方做了妥協:新憲法規定政府閣員不得兼任議員,但是又同時規定,議員擔任閣員而席位出缺可以依法遞補,然後由法律規定,議員候選人可以登記另一名代理人和候選人一起競選,以便議員一旦當選入閣後,空缺由代理人遞補。 這一個不完全接受戴高樂意見的折衷方案,既使閣員和國會議員身分不致完全切割,而入閣辭去議員後,所屬政黨多數黨的優勢不致於喪失。幸而法國人最後採用了這一個折衷方案,才既使內閣不致與民意脫節也使倒閣和解散的信任制度不致空洞化,而使半總統制可以比較順暢地運作。 法國這種制度的閣揆閣員和議員及民意的銜接環節,在選舉時,表現得相當清楚,如2002年國會大選後,新政府的27名閣員,有17名原就是議員候選人;2007年在沙柯吉領導的人民運動聯盟政府15位內閣部長中,有11位參加國會大選;2012年除去新總理讓—馬克•艾羅外,政府內閣的24名成員都是議員的候選人。總理艾羅甚至有言在先,所有報名參選的部長們,只有被選上後才能保留他們的部長職位,否則將被在內閣中除名。 國會議員身分和閣員的完全切割,造成的不只是責任政治機制的空洞化,使國民黨立委在選輸總統後寧願忍受朝小野大的處境也不願倒閣;還使國民黨縱使重新選贏總統時也不會有執政的實質感受並連帶地失去了「執政的責任感」,不覺得有支持行政院的義務,一風吹草動便隨人顧性命,黨籍立委乾脆來個集體背叛,最後出現行政院政策,黨籍立委零支持的荒謬現象。 由於長期以來國會議員的社會評價很低,所以會去思考立委兼任閣員的正面價值的人很少(如圖一的民調結果),然而立委會落到這地步,扭曲的憲政體制和政治傳統的制約無疑是非常關鍵的一個因素: 由於立委的身分對組閣入閣有害無益,所以政界企圖心強的一軍就不願留在國會之內;而立委既然被排除在執政圑隊之外,既沒有內閣制、半總統制議員成為閣揆的機會,又沒總統制國家議員透過強大的制衡制度而對國家政策,人事、預算制定、撥款有更充分的權力分享,於是容易自暴自棄,便透過雖然陽春卻是非常強大的預算權和立法權進行杯葛或利用質詢駡人做秀,不在乎替國家認真立法,於是國會形象每下愈況。 國會聲望急驟的下降點正好是2000年,在這一年起民進黨因陳水扁執政而失去了1990年代進步批判的改革色彩;而國民黨會議員則事事杯葛,這連帶使好立委聲望一併被拉低而不被社會信任。在這情形下只有台灣經驗,習慣於立法院是立法院局的內閣官員,愈來愈對國會側目以視;社會更認為還是行政官員比立委高明多了,怎麼可以讓立委兼閣員;而內閣官這樣的心態當然又引起了立委的反彈,經常聽到他們說我們千辛萬苦打下江山,你們坐享其成,高高在上個什麼勁!雙方關係形成了敵意螺旋上升的惡化態勢。 然而,總統制和立法局的體制之下,和立委身份切割的內閣官員,本質上是一群位階距離領袖遙遠的幕僚事務官員,和內閣制一樣的承擔政治決斷的政務官大不相同。名為政務官的事務官僚們,一方面和民意脫節;二方面推動政策欠缺民意的正當性;三方面欠缺政治能力;再一方面在充滿憤懣不平的立委修理之下終於愈來愈有志難伸灰頭土臉,於是在對立委愈來愈頭痛,愈看不起,愈不屑,甚至愈忿恨因此愈認為的確不可以讓立委組閣。在雙方對立的惡劣氛圍中,一群學歷螺旋式上升,加碼到全球最高,由中研院院士大學校長博士專家和技術官僚組成的中央執政團隊在2013年淪落到聲望低於立委,甚至知名度都低於知名的市議員的程度了(圖二),可嘆的是現在還常聽到許多曾進過內閣當過官的仍然不斷強調不可以由立法委員組閣。這樣的兩敗俱傷,真是令人唏噓,而其一大關鍵竟不可思議的源自於統治集體和他的事務官僚從專制政權時代就開始的把國會嚴格限制成行政院立法院化的結果。 由此可見,國會議員兼任閣改造的不只是行政立法的權責關係,也一併改造了國會—因為這制度將使在政治上有強烈企圖心的一軍勢必非進國會不可。從這地方我們進一步了解,如果不先想像個配套的憲政體制—無論是內閣制或總統制—只動國會選制,對國會的改造效果會都只是花拳繡腿。如果只降低門檻或改變選制,國會內當然可能增加了小黨聲音,但是無論大黨小黨,在憲政體制不明之下,其政治上的位置仍然是空白沒有交代。 當然,國民黨現在提出的憲改主張,許多仍嫌不夠完整甚至過度保守,這會在本文的續篇中進一步探討,但是無論如何,國民黨願意提出部份配套仍然還沒受到社會充分了解的進步憲改方案來回應公民團體和民進黨很早就呼籲的憲改要求,民進黨不妨給予肯定和鼓勵;至於民進黨大聲回應公民團體憲改呼籲遠早於國民黨,和主張憲改的公民團體的互動也遠多於國民黨,因此在憲改架構上當更有能力提出完善的配套,其更傑出的方案就拭目以待了。 註1:憲政秩序完全依據先驗的價值和架構規劃的,至少不是內閣制在歷史中出現的過程。

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