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各自盤算下的憲改災難與前景

美麗島電子報/林濁水 2015.01.29 00:00
國民黨修憲小組主張「閣揆同意權回歸立院」,民進黨立委認為這是國民黨2016總統肯定會丟掉、所以要靠立院的多數的奪回政權,針對國民黨這一個策略,民進黨應該推動「總統主動解散國會權」加以制衡。言下之意是認定總統已是民進黨囊中之物,而國會又贏不了,所以如要修憲,乾脆在這樣的基礎上,承認彼此的「勢力範圍」,然後各取所需,一個分到閣揆同意權,一個擁有主動解散權,兩不吃虧的意思。 憲政何等大事,可以這樣盤算嗎? 其實在建立權力遊戲規則時,各自盤算透過角力讓自己的利益極大化,本來是常態,最典型的無非英國,他目前受到稱道的內閣制憲政制度,並不是根據什麼偉大的民主理念規劃出來的,反而是在幾百年間各路人馬各有盤算,互相攻伐角力甚至一再的內戰才逐步型塑出來的。依據「理念先行」原則,「精心設計」的民主憲政體制一直到美國建國時才出現。縱使如此,美國的制憲過程仍然逃脫不了權力的角力。 我們甚至可以這樣說,從專治到民主,或從民主到更妥善的民主,沒有權力的角力便沒有憲改的動力,沒有什麼「憲法時刻」。所以我們只能這樣說,台灣做為民主後進國家,在憲改時應該盡其所能運用「後進優勢」參考先進國家的經驗和學者累積下來的知識,才不只能為國家建立長治久安的根本大法,自己也才能在好的、有效的、公平的政治遊戲規則下避凶趨吉,尋求到對自己真正的利益,否則國家、個人乃至於自己所屬的政黨都將蒙受其害。 1997年的修憲就是一個各自盤算角力,不理參考先進國家的經驗和學者累積下來的知識,結果修出一個邏輯混亂配套零落權責不清以致於成為今天憲政亂象的源頭,而每一個盤算都落空,盤算的人和政黨、人民都同受其害的殷鑑。其中最諷刺的是,當年大家在盤算之下仿效法國第五共和體制,取消了閣揆同意權,卻又把法國的主動解散權改成被動解散權,到了17年後的今天,兩大黨中當年取消同意權的國民黨反過來要恢復;反對主動解散權的民進黨現在也倒過來要增加,真是令人感慨不已。藍綠現在都奇異地站到和17年前的主張相反的位置上,理由很簡單,那就是當年盤算錯了,害到自己。現在我們就來回顧一下當年各路人馬的盤算。 1997年修憲時各方面的背景是這樣的: 一、國會選舉局勢: 1995年國會改選164席,國民黨以85席驚險過半,1996年選舉議長,國民黨有人倒戈,民進黨假使不是扁系張晉城跑票,施明德將當選,並將進一步牽動閣揆同意權的行使。接著,李登輝總統提名副總統連戰當閣揆,民進黨認為副總統兼閣揆違憲,長期把他擋在國會外面並阻止國會行使同意權。 二、總統選舉局勢: 1996年李登輝在國民黨非主流郝柏村、林洋港、陳履安、王清峰挑戰分票之下仍然以54.0%得票率大贏民進黨的21.1%。差距極度懸殊。 三、省長葉爾欽效應: 1994年李總統不顧建議,舉辦省長直選,宋楚瑜當選後爆發葉爾欽效應,行政院權威備受挑戰。 在這樣的現實基礎上,各方面的盤算是: 一、國民黨主流派李登輝、連戰決心— a、支持民進黨凍省主張 (註1),以排除來自省政府的葉爾欽效應而讓行政院得以順利施政。 b、仿照法國第五共和體制修憲取消國會的閣揆同意權,並以增加國會的倒閣權做為交換,目的在於將來連戰當選總統後要任命閣揆時不必受制於難以控制的國會,以保住2000年大選後的政權。 2、國民黨非主流 a、堅持反廢省,以集結反台獨勢力及宋建立的省政府集團勢力。 b、反對取消閣揆同意權,以維持中華民國憲法傳統體制,並保護非主流派在立法院的權力議價空間。 二、民進黨的考量比較複雜: a、務必實踐凍省,以便體制合理化及台獨化。 b、民進黨主席許信良考量: (1)害怕若國會擁閣揆同意權,閣揆被黑金立委挾持。 (2)堅信戴高樂第五共和憲法是最適合台灣政情的憲法。 c、新潮流認為法國第五共和體制和冰島等國準內閣制相去不遠可以接受。只希望公投入憲。 d、陳水扁對體制和配套的討論都毫無興趣。只關心並堅持總統選舉採取相對多數而非絕對多數,他相信只有這様在藍遠大於綠的基本盤之下,他2000年才可以像1994年一樣靠國民黨的分裂選贏市長一樣選贏總統。 三、法律學界中和民進黨關係比較好的清流堅持既然又直選總統又廢除閣揆同意權,便應該毫無妥協地採取純粹的總統制,不應該採取總統有權無責形同袁世凱大總統制的法國半總統制。 經過一番各有盤算的激烈角力之後,最後通過的修憲案,角力的各方人馬雖然都不能完全如意,但最重要的要求基本上都得到了: 一、統獨雙方,統派滿足於省只是精而未廢,保住面子並且;獨派則滿足於省不再是「有民意支撐」的自治法人,體制向獨再邁進一歩;國家解除了葉爾欽危機;國會從164席增加到225席滿足了地方派系山頭省議員在凍省後的去處問題;宋楚瑜抗凍省力戰不懈維持住省上層政治菁英團對的強烈向心力,成為日後挑戰總統選舉和組親民黨的雄厚資源。 二、藍主流得到取消閣揆同意權的目的,綠得到了倒閣權,國會調查權,國會總統彈劾權,降低國會覆議門檻等。而清流學者則封殺了法國第五共和總統主動解散國會權、公投權、主持部長會議等等配套。至於陳水扁得到的則是封殺了總統選舉絕對多數制。 儘管大家費盡心力無非希望盤算出來的體在2000年選舉後能使自己的利益極大化。不料2000年選舉的結果和後來一連串的發展,所有盤算的人都先後一個個被開了不同的天大玩笑。 首先,陳水扁先成為第一個大贏家,他果然在國民黨分裂的情形下以不到40%的相對多數選票當選總統;相對的,假使1997年不修憲凍省,宋楚瑜將不能以悲劇英雄的姿態獲得巨大的社會同情,而宋也無法在反凍省對自己的團隊先行操兵,連將大有機會選贏總統;若不取消閣揆同意權,由於2000年國民黨仍是國會多數,到了2001年、2004年兩次國會改選,民進黨雖然是國會最大黨,但是藍營三黨加起來也仍然擁有超過國會過半席位,陳水扁都只能提名國民黨或藍營領袖送國會同意,行政權仍然在國民黨或藍營手裏,國民黨主流派為連量身訂做盤算出來的體制反而把自己的政權拱手送給了陳水扁。 然而由於陳水扁一上台,既沒有總統主動解散國會權讓自己可以從朝大野小的困境中脫困;又不能運用發動公投權解決政策僵局;更嚴重的,無主持部長會議的權力,無法可以有效地充分地掌控政策的形成和執行,加上立法保留的體制又無法推翻,法國總統主導行政的配套全部欠缺,難以順遂執政,使他空有過人的決斷和執行力施政都無法施展,施政績效低落,再加上貪腐終於淪落成10%總統,下場淒涼。所以1997年陳水扁等於盤算出了一個喪送一世英名換來牢獄之災的體制。 就許信良來說,本來堅信法國換軌制是對台灣最好的體制,不料因為國民黨怎麼也不肯倒閣,於是陳水扁在沒有威脅的情況下權力不願換軌到閣揆,使許信良法國第五共和的換軌「理念性」盤算落空。 這一個各取所需,配套凌亂的體制運作15年下來,其結局,就行政權來說無法有效決策和執行;就國會來說無論是美國式制度的有效制衡和監督或英國式制度的主導決策及對黨魁閣揆的最後掌握權都落空;就行政立法的僵局來說完全沒有有效的解套機制;就公民來說,對決策執行兩皆無能的政府沒有叫他負責下台的途徑,終於走到馬英九接著陳水扁成為10%總統,民眾痛苦到不斷以幾十萬規模的群眾上街頭抗爭,甚至學生佔領國會都受到多數民眾的支持。 這種只顧權力的盤算,只顧各取所需,完全不顧先進國家的經驗,不理憲政原理,置權力運作時憲法機關間必要的配套機制的修憲,既使國家蒙難人民受苦,而自己的利益盤算也落空,而民眾對整個代議體制的信賴也完全崩潰。1997年修憲案通過後李登輝總統設宴慶功,即席宣布「這次修憲將為中華民團帶來30年的穩定和大平」,真是躊躇滿志,不料實際帶來不只不是30年的穩定和大平;反而是迄今15年的災難,真是令人唏噓。於是他不惜自我否定說必須有第二次民主。 然而第二次民主真的會出現嗎?如果出現會又是再一次的災難嗎? 可驚的是,各路人馬各自盤算各取所需不理合理配套的1997年修憲的災難是這麽巨大,但是如今雖然政界人士普遍「黨法時刻來臨」的說詞,但是根據政界人士所描繪的憲改藍圖仍然不改1997年各自盤算各取所需不理合理配套的考量,真令人擔心第二次修憲災難又要降臨台灣。 我們充分瞭解,很難想像,政界人士,甚至政治興趣濃厚的學界、輿論界人士在想像未來憲政秩序時可能完全排除盤算,但是首先仍然要呼籲政學界在盤算的同時有如下千萬記取1997年盤算全面落空的教訓,多一些合理體制的考量;少一些只看眼前短利的盤算,如果盤算得愈短線的話,便愈容易因為時空環境的變遷而盤算落空甚至結果適得其反。 其次,還要呼籲政界人士珍惜當前如下進行憲改幾項難得的歷史機遇: 1、政治行為,包括修憲,盤算既然難免,那麼就要認真掌握當前和未來的趨勢而切勿執著過去對自己利益的理解以致於誤判形勢。 這樣説是因為現在許多人顯然是沿用過去藍大綠小,國民黨將贏國會,但總統民進黨贏面大的條件在進行盤算。(甚至綠已經到了不再須要靠藍營分裂都已居於贏面的程度) 事實上台灣政治長期的發展是逐步走向全國一致的藍綠平衡。這次選舉,民進黨國民黨無論在縣市長、縣市議員、鄕鎮長的得票已全都勢均力敵了:三項互有輸贏且差距都小。
《想想論壇—林濁水:【華山論劍】為什麼DPP大勝?之一,兩黨均勢趨勢》 這均勢的出現,對憲改是再有利不過了,因為這表示無論是總統、國會的選舉藍綠雙方都處在公平競爭的條件之上,於是無論是內閣制、準內閣制、總統制、甚至法國制的選擇對雙方的機會都沒什麼差別,雙方要比的是政策、候選人條件而不是所謂誰的基本盤大小的問題。所以這實在是台灣第一次出現了讓各方都能對體制做理性選擇的良機。 2、過去五權憲法/三權分立體制和統/獨兩個意識形態的對立是台灣追求合理憲改的兩大巨大無比的障礙《林濁水:請正面肯定公民憲政會議 總統勿再杯弓蛇影》,如今這兩個意識形態的對立已不再尖銳,不再是憲改的關鍵障礙: 深藍代表人士如趙少康、王建煊都強調憲改不能再受到五權教條的掣肘;而在統獨方面,中華民國是立足於台灣的主權國家這一認同也已經是壓倒性民眾的立場。 3、過去忙於政爭的政界菁英總是認為憲法對民眾來說太遙遠,憲改對民眾大抽象難懂,主張進行憲改民眾沒有興趣,所以對選舉贏得選票沒有作用。但是現在絕大多數民眾經過十多年來的痛苦經驗和三、四年的街頭抗爭,已深刻體認到台灣非憲改不可了—憲改不只是正當的,民眾支持的,更是有選票的。 無論如何,譲民眾從憲政災難中脫困,是政治領袖不可推卸的責任;民眾的殷切期盼,更無疑的將是政界領袖建立歷史性功業無比珍貴的憑籍。難得的歷史機遇既然已經出現在當下,我們實在難以相信,台灣人民會再一次忍受這機遇因為權力的盤算而再度帶來的災難,也難以相信一個好的體制不會在台灣出現。 註1:在省長選舉前,第一份修憲案就由我在立法院起草有80位連署。李擋下,選後葉爾欽效應爆發重新連署了100多位。

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