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總統直選+內閣制=準內閣制的理論基礎

美麗島電子報/林濁水 2014.12.25 00:00
這篇文章,論述時,基本上依據吳玉山教授的理論,依體制的運作是更接近內閣制或總統制,而把半總統制區分為準內閣制/換軌共治制/分權妥協制/總統優越制。

李登輝總統修憲成功2016就不必直選總統的主張嚇壞了不少人。例如姜皇池教授寫了篇文章《還是總統好》。他說台灣處境特殊,必須以直選總統宣示主權獨立,絕對不能放棄直選總統。

事實上早幾天李總統就遇到並回應這批評了。他說總統直選象徵主權,這的確應該考慮,不過憲改還是要往內閣制方向走。

於是接下來的質疑是,西歐國家採取內閣制是因為他們多是君主立憲國家,沒有君主的國家直選總統怎麼可能虛位?怎麼可能向內閣制方向走?

這些我們社會認為理直氣壯的質疑,其實是站在一個「非常不國際化」的知識基礎上的。

當今歐盟28國,有25個是內閣制或準內閣制,其中只有8國是君主國,6國總統間接選舉,直選總統的反而最多有11國;歐盟28國,共和國17國,沒有一個是總統制,但是直選總統11國,是主流體制。

一旦舉歐盟為例,典型的反駁便是我們的政治文化不能和先進的西歐比,那麼,我們就回到「民主後進」的第三波民主化國家吧。和台灣同屬於第三波的民主化國家共有有30多國,其中半總統制佔了一半以上,這些國家中固然採取純內閣制的比純總統制無論在政府清廉、有效能、穩定度上的表現都好得多,但是其中準內閣制的國家也一點都不差,換句話說,直選總統的半總統制中,愈是傾向內閣制,或者叫準內閣制的便表現得愈好,愈傾向大總統制的,或是總統優越制的便愈差。

不要以為第三波民主國家便不足為道,以為他們都是落後國家,不值得一比,要知道,準內閣制的斯洛維尼亞平均國民所得還比台灣和韓國都高。更得注意的是斯洛維尼亞的政治文化背景並不高明,他是從南斯拉夫聯邦中獨立出來的,是所謂的前列寧主義國家。

歐盟中半總統制國家本來就不少,等到歷經第三波民主的洗禮,1990年代之後民主國家中的主流體制早已不是純粹內閣制更不是總統制而是包括準內閣制在內的半總統制或雙首長制。依吳玉山教授的統計半總統制的民主國家有41個之多。在1960之前集中在西歐,共5國佔了西歐共和國的大多數,1990年代10年間在西歐之外更暴增了34國,蔚為世界民主國家的主流體制。

台灣在歷經總統直選和取消國會內閣同意權但是唯持內閣向國會負責的兩次修憲後,一般的說法是半總統的要件正式建構完備。這樣的修憲方向,雖然吻合第三波民主化的大趨勢,而國際學術界也在1990年代早期就注意到第三波民主化中半總統制成為體制選擇的主流,並紛紛為這個體制著書立說,但是台灣法學界或奉英德為典範或遵美國做圭臬,對半總統制加以痛批。從此建立了台灣目前的體制是李登輝總統為自己擴權,修憲成為有權無責的半總統制或者是戴高樂式的大總統制的社會共識。如今在扁、馬兩位總統都政績拙劣,成為10%總統,卻長期佔在位子上,大家拿他們沒有辦法後,大家更覺得當前體制真的是被修成了有權無責的戴高樂大總統制,真是糟糕透了。

為什麼以推動民主運動的民進黨當時會支持李總統擴權?民進黨到底和國民黨做了什麼樣的政治交易?這於是成了進一步一直被質疑的問題。

要回答這問題,應該把時間拉回到民進黨建黨之初的1986~1991年。那麼將發現民進黨之內,早在蘇聯瓦解然後半總統制國家突然爆炸性地出現之前,已經有相當強的推動半總統制的憲改運動了,那時李總統應該還沒想到什麼戴高樂制的。

在黨外時期,由於兩蔣實施威權統治,從事民主運動的黨外人士長期堅持內閣制立場,主張體制運作應該回歸憲法,而所謂回歸憲法也就是廢除總統賴以擴權的動員勘亂臨時條款,回歸由張君勵起草的憲法本文。因此黨外民主運動中從未有總統直選的訴求。

黨外這主張一在民進黨建黨時很自然地繼承了下來,沒有什麼改變。但是1986年民進黨內開始有人訴求總統直選以推動台獨運動。並以西歐被許多人歸類為等於內閣制運作的直選總統國家如愛爾蘭等國為憲改範本。首先提出了在近幾年被吳玉山教授歸類為「準內閣制」的半總統制。不久又有人主張法國換軌式的半總統制。他的發展軌跡大體如下:

一、1986年解嚴並舉辦增額國大選舉,洪奇昌等4人採取聯合陣線,第一次提出總統直選的訴求。由我撰寫文稿,「我們不要豬任總統,要人民親手選出自己的總統」,由於標題猛辣轟動一時。

二、1989年新潮流辦公室進一步委由我在學者協助下起草公布了一份的《台灣共和國憲法草案》。這部草案內容是總統直選但是體制傾向純內閣制的運作。

這體制是「如奧地利,冰島,愛爾蘭」的作法。台灣直選總統目的並非在於「創沒一個大政獨攬,權力集中的總統制憲政秩序」,而是希望透過直選的群眾運動讓「兩千萬人親手選出自己的國家元首,從而形成強烈的國家認同」讓「台灣混淆不已的國家認同,國家定位做一個釐清」(1991,林濁水,總統直選憲政改造與國家定位,《路是這樣走出來的》)

三、1990年3月民進黨決議成立憲政研究小組,4月開始運作。密集開會後,6月通過《民主大憲章草案》

一開始,工作小組提出的草案是很接近1年後芬蘭通過的憲法修正案,也就是傾向內閣制運作的半總統制,不過會議最後通過了接近法國式的半總統制。

起草小組負責人說明採取這制度的考慮是:

因為總統直選已經是不可阻擋的趨勢;但是國會和行政院的對話,已成為國內最重要的政治焦點,並成為國民關心政治的主要成份。國內情況如少了國會對話有如失去安全瓣,容易引起反彈,滋長政治的不安,所以不能如總統本一樣廢行政院。

原始草案和通過草案共同地方是,總統直選保留行政院,兩個都定位總統是憲政中心;但是原始草案維持國會的閣揆同意權,以確定行政院是行政中心的地位。

四、為呼應李登輝國是會議,討論憲改,民進黨1991年6月起密集舉行人民制憲會議籌備會議,並在8月底舉辦二天的正式會議,前後經過2個月。在會期間,為了到底採取半總統制或純總統制,雙方支持者激烈辯論,最後才通過總統制的《台灣憲草》。

五、三月學運,中華民國政府在1991年和1992年完成國會議員全面改選後,民主進步黨與李登輝總統即開始推動總統直接選舉,但因國民黨內保守派阻撓而未能實現。

六、1992年3月,民進黨及無黨籍國代合組「總統直選聯盟」,向政府高喊「總統直選」。4月,第2屆國民大會在中山堂集會,民進黨代表拉布條要求總統直選。4月19日,黃信介、許信良、施明德與林義雄等人率領數萬群眾遊行與靜坐要求總統直選,歷經三天兩夜在臺北車站等地前的街頭抗爭,施因「四一九遊行」被以違反「集會遊行法」判拘役50日,

七、1994年7月28日,第二屆國大臨時會中正式通過了「總統、副總統由人民直接選舉」的憲法增修條文第10條。

八、1997年取消立法院之閣揆同意權,總統任命行政院院長不必經立法院同意;但是給立法院倒閣權與總統被動解散國會權,完成今天的半總統制體制。

循著這樣的發展軌跡,我們將發現,民進黨支持半總統制先於李總統,修憲雖然可以說和李總統有政治交集,卻並不能夠說是和李總統的政治交換。

民進黨在1986年開始總統直選運動後,大體上,有兩種半總統制的主張:先有了認真推動冰島式或芬蘭式半總統制的運動,這主要由積極台獨運動者發動;接著有法國式半總統制的主張,主要由許信良倡導,著眼點之一是平衡當時非常尖銳的族群問題。

接下來要檢討總統有權無責的問題。

最近,李總統承認當年修憲有為自己擴權的目的,但是他說,這是因為不這樣做,面對當時勢力龐大的保守力量,他沒辦法推動民主化。其實修憲後的當前的體制那裡是戴高樂制。我們稍稍比對一下,就可以發現戴高樂制賴以順利運作的各種行政、立法、政黨體制、選舉體制配套,我們的體制中全殘缺不全。

這實在太令人遺憾了,因為1997年修憲時法國戴高樂制已經實施已經有48年歷史了,而第三波民主中凸出的半總統制也早吸引了學者的注意,而國際上有幾本研究這制度的名著也已經出現了。這些國家豐富的實務經驗和學者的犀利理論竟對台灣總統直選和取消閣揆同意權的修憲沒有任何被採借參考以使台灣的體制更完善的。

更有趣也更遺憾的是早在1991年中歐、東歐第三波民主國家因為蘇聯突然瓦解而獨立建國並紛紛採取半總統體制時,民進黨早已經有不少人先一步透過總統直選運動而提出不同版本的半總統制憲法草案了,此後在1990年~1991年兩次「憲法會議」後雖然最後採取了總統制立場公布了憲法草案,但是兩次會議中密集召開的預備會議、分組會議和共識會議中早有對半總統制進行了遠比1997年修憲過程中更深入更有水準的討論了。

由於一方面李總統修憲時焦點只鎖定在總統擴權以抵抗阻礙民主化的保守勢力和新興地方派系勢力,而學界清流只鍾情於西方大國的純總統制和純內閣制,對半總統制不屑一顧,台灣終於在欠缺有意義的討論下通過七零八落不堪使用的現制。

事實上,民進黨做為推動民主運動和台獨運動的使命政黨,他一些黨員在推動和第三波民主運動的過程中,早發展了建立在自己運動的目標和經驗之上的半總統制本土論述,這論述雖不盡然和1990年代迄今學界有關半總統制理論完全相同,但是這由運動者提出的本土論述其實很有價值,能解釋一些學界迄今仍然困惑的議題,也對此後的進一步修憲很有用。

西歐半總統制最令杜瓦傑困惑的是總統實際行使權力時經常和憲法明文規定的有相當的出入,學術界通常從政黨結盟生態、歷史因素、政治文化、領袖才具魅力來解釋,但是如果從國家主權的確立和危機的角度來看將會更貼切,因此民進黨台獨運動者認為「半總統制是歷史處境的產物」,「西歐半總統制六國中除法國之外都是列強環繞下的小國,而且本來是英,丹,瑞典,俄等帝國或本國專治政權所統治,在掙脫統治建立共和時,都一面直選總統以強化國家存在的象徵;另一方面又不能放棄對內閣制的偏好,於是半總統制便這樣出現了。」事實上,1910年代德國也是在戰敗德皇退位的主權危機中和芬蘭同時出現了威瑪半總統體制。從這角度看到1990年代,後列寧主義國家和非洲後殖民國家以半總統體制為主流就不值得驚訝了。無論如何,主權的歷史處境論,是一個運動者的觀點,而這一個觀點顯然比後列寧主義國家的總書記/總理雙元體系論和非洲國家的政治文化論更有廣泛的解釋力。尤其可以用來理解杜瓦傑對半總統制國家總統實際的權力運用和憲法文本出入的疑問。他們的看法是:

這體制「大體上總統之權主要代表國家,維持憲政秩序,對外結盟等,而為超越黨派,舉國一自的領袖,擁有仲裁和國防外交等保留權,也就是洛克的聯盟權。至於總理則代表政府為對內治理的最高行政首長。」「根據這樣的分工,如果國家無外患之憂,總統保留權便無經常行使必要,如冰島便形成慣性而虛位。如芬蘭,冷戰時雖然總統是間接選舉產生,但是既處在東西夾縫位置,國內又小黨林立,總統必須長期對外行使聯盟權,對內行使仲裁權,就慣性的成了實權總統,有趣的冷戰結束,芬蘭總統改為直接選舉,但是因為外患消失,總統反而成為虛位。」(林濁水,〈混合制是歷史處境的產物〉1985,1986)(2009沈有忠提出了行政體系二元化的觀點,認為總統/總理兩人間具有互補的二元行政權是一種分時式權力置換的二元架構,非常適合拿來和1990年代民進黨人士的主權歷史情境論互相參照補充。)

由於總統直選制度在台灣出現,有這樣的歷史和現實基礎,是強烈的主權象徵,人民對他的情感深厚,難怪姜皇池教授說還是總統好。但是問題是10%總統到底很不妙,總統成國際笑話更不好,直選的總統反而造成了主權負面的象徵。這一個現實必須解決。

1991年民進黨在人民制憲會議中,支持總統制和半總統制雙方辯論的焦點在於憲政中心和行政中心的歸屬。半總統制派先提出總統是國家憲政中心而閣揆是國家行政中心的主張;總統制派則堅持總統既是憲政中心也是行政中心的主張。準內閣制派則在稍後進一步鋪陳了「主權的歷史處境論」。

無論如何,1997年修出來的所謂大總統制當然是總統既是憲政中心也是行政中心的體制。

由於主權的性格是不能分割,但是政府政策又注定是社會利益強制性分配的事實,因此維護主權的憲政中心和推動政策的行政中心擺在同一個人身上難免經常發生功能上互相抵銷甚至扞格的情境。於是做為憲政中心的總統兼任行政中心後,不但不能發揮統合國民意識的仲裁者的作用,甚至於必然成為黨爭的當事者,進而成為政治和社會對立的發動者,無疑的,這正是20多年來在台灣不斷經歷的事實。

不只是這樣,10多年來,由於體制屬於非常無效能的體制,先後產生了兩位被國際嘲笑的10%總統,台灣主權的尊嚴受到的傷害實在非常嚴重。

憲政中心和行政中心擺在同一個人身上以至於角色扞格的問題在純總統制國家是經常會遇到的,但是總統制有柔性政黨的配套基礎,兩者的矛盾將得到一定的緩和;至於需要強烈黨紀作為運作基礎的國家,如果憲政中心和行政中心的歸屬一人,矛盾勢將惡化。

因此我們實在得嚴肅地重新思考,把體制修回到1990年、1991年民進黨準內閣制派把國家憲政中心國家行政中心分別歸屬於總統和閣揆的主張。

本來,台灣要民主化,1990年代一開始就應該有一個內在邏輯一貫,又貼切台灣現實並具備前瞻性的新憲法,但是一方面在強大的保守勢力的阻攔下,只能事到臨頭才頭痛醫頭腳痛醫腳地小修,結果便一再修憲,卻都只能求解決眼前困境,不能照顧甚至無法討論憲法的內在價值和理念,修得邏輯錯亂體制支離破碎。最後導致體制失靈,人民對整個代議體制完全失去信賴。無論如何,現在真正的憲法時刻終於來臨,我們必須珍惜,更不可重蹈覆轍。

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