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名家論壇》沈有忠:食用油安全對憲政秩序的衝擊?

NOWnews/ 2014.10.16 00:00
文/沈有忠

沒錯,本文的標題是食安對憲政秩序的衝擊。一連串的劣油事件,重創了臺灣人民對食品企業,以及對政府的信賴。在行政院召開多次專案會議之後,馬英九總統於10月13日「再次」召開了「國家安全會議」,希望能重新檢討食安問題,提出因應對策。

此次出席國安會議的部會官員除總統與副總統之外,還涵蓋了行政院三長、內政部、外交部、財政部、法務部、經濟部、衛福部、陸委會、農委會、環保署等行政機關首長,此外還有國安會秘書長、國安局局長、調查局及警政署等國安單位也參與此次國安會議,會後並宣示成立食安辦公室。此次國安會議範圍之廣,所做決策甚至影響政府組織,均歷所罕見。

國家安全會議設置與召開的法源依據,是憲法增修條文第二條第四項:「總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之。」而國安會組織法第二條則進一步指出,所謂的國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。

由相關法律的規定,國安會召開的對應事項,在「國防、外交、兩岸」等事務上尚有明確的範圍,問題即出在「國家重大變故」的認知與定義。我們可以這樣界定,因為國家安全會議是指因應國家的國防與外交事務衍生的國家安全之疑慮,因此所謂的重大變故亦應以危及國家安全的前提予以界定,尤其應該從嚴界定。

為什麼需以危及國家安全從嚴界定「重大變故」?是因為依據憲法視為整體的要旨,在於將行政權、決策權置於行政院之統轄,而非總統。

因此,憲法本文或增修條文並未賦予總統召開或主持行政院院會(甚至連出席院會都禁止)、並未賦予總統法案提案權、並未賦予總統主動的法案否決或覆議權、並未賦予總統主動的解散國會權。而僅因應國防、外交、兩岸或是國家的重大變故,讓總統可以召開國家安全會議。甚至連緊急命令,都需要經過行政院院會的決議來交付總統發佈執行。

從憲法賦予總統的權力來看,顯然將領導政府、執行政策的決策權,交付予行政院,憲法第53條也同時明定,行政院為我國最高之行政機關。由此觀之,從嚴界定國家重大變故,以防止總統藉由召開國家安全會議之名,行領導政府制訂決策之實。

回顧馬英九總統從2008年上任以來,召集了超過十餘次的國安會議,包括莫拉克風災、南北韓軍事衝突、日本核災、美牛進口、廣大興漁船事件…等,尚符合國安會召開的因應範圍。

但此次食用油的事件,影響的規模雖大,但侷限於民生範圍;影響的深度雖深,但侷限於人民對政府食品管制的信心。

既不涉及國防、外交、兩岸,也不適用於從嚴界定的國家重大變故。那麼,總統因應食用油事件召開國家安全會議,而且參與的部會首長範圍如此廣泛,對於前述總統利用國安會的灰色空間以擴權的疑慮,就不得不謹慎以對。

儘管我國的憲法在實踐上早已偏離憲法本意,總統已經成為政府實際的領導人、政策實際的制訂者,因此出現對總統憲法定位不明、存在對總統「有權無責」的批評聲浪。但不表示可以一錯再錯、將錯就錯、或是視總統藉機濫權而不顧。食用油召開國安會議對憲政秩序的衝擊,就在於此。

(作者沈有忠,國立臺灣大學政治學博士、現任國立臺灣大學政治學系兼任副教授、東海大學政治系專任副教授)

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