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陸查土地財政 動地方的奶酪

中央社/ 2014.09.21 00:00
-大陸改革專題之四(中央社記者馮昭台北21日電)「地方政府主導型」的經濟曾是中國大陸經濟高速發展的推力,然北京當局自8月中以來的多項作為,卻是罕見地動了10餘年來屬於地方政府的「奶酪」。

大陸國務院先在8月中啟動10餘年沒動的土地財政大審計,全國人民代表大會常務委員會又在8月31日通過預算法修法,一方面開放地方政府透過發行債券舉債,另一方面則是限制地方債務的用途。

土地財政與地方債是兩個糾纏不清的問題。

大陸審計署數據顯示,截至2013年6月底,大陸全國政府性債務為人民幣30.27兆元(新台幣150.4兆元),其中,各類地方政府性債務總計人民幣17.89兆元。

大陸審計署在6月10日公布的「36個地方政府本級政府性債務審計結果」可看到,在2010年底,政府性債務約有40%倚賴土地收益償還;現在,部分地區對土地收益的倚賴程度已經過半。

而且,審計報告中的18個省會和直轄市,有17個承諾以土地出讓收入償債,比例竟高達95%。

中國經濟研究院根據省級政府審計部門的審計報告數據,日前發布大陸23省「土地財政依賴度排名」,浙江省以66.27%排名第一,天津市以64.56%排名第二。也就是說,浙江和天津政府債務有高達2/3要靠賣地來還。

大陸的地方債有多高?下面一個數字更容易懂:2012年地方的土地出讓淨收入有6000億元,卻連支付地方債的年息都不夠。

土地財政是許多地方政府債務的「救命丸」。

但是,過度依賴土地財政,地方政府愈沒有刺破房價泡沫的決心,造成高房價難破。

大陸中央已經多次出手調控房市,2008年在全球金融危機下,一度抑制住房價上漲,但2008年底,就有好幾個地方政府迅速推出一系列救市措施。有業者認為,「這就是土地財政作祟」。

一名從事地產業的台商說,其中一個心照不宣的原因是,地方政府並不樂見房價真的被「打趴」。因為,土地財政不只是地方的經濟命脈,地方高額債務要靠賣地來還,還關係某些官員「親朋好友的事業」。

土地財政現象的形成,從某種程度上說,是分稅制和地方經濟發展任務加重的結果。

在追求國內生產毛額(GDP)成長政績驅使下,地方政府成為中國大陸經濟發展的最大推力,形成中國大陸特有的「地方政府主導型」經濟發展模式。地方政府成了利益團體。

1990年代分稅制後,地方政府的事權逐漸擴大,為獲得穩定的事權支出,創造土地財政。使得地方政府在擴大事權基礎上,同時存在穩定的財政來源。

然而,地方政府高度依賴土地財政,不僅成為高房價幫兇。上海易居房地產研究院研究員嚴躍進指出,過於依賴土地財政,會造成地方政府的惰性和腐敗,不會設法在其他收入來源尋求突破。

華南師範大學政治學副教授唐昊撰文指出,地方政府力量上升,以及實際上擺脫對中央授權的依賴,打破多年以來中央與地方的動態平衡。

他指出,土地財政大審計是在大陸中央新一輪反腐敗獲重大成就的情況下推出的。顯然,大陸中央決心要動一動以往10餘年沒有動過的地方政府的奶酪。

查貪反腐的政治氛圍提供大陸中央動手的前提,此舉還可滿足民眾對於抑制房價飆漲的願望,又可讓中央摸清地方勢力與財政底細。

大陸政府在換屆1年後,就啟動10多年來首見的全國性土地財政大審計,動了地方的「奶酪」,還可能啟動中央與地方關係調整。

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