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馬政權威崩盤的危機根源

美麗島電子報/林濁水 2014.07.31 00:00
在王建煊賣力唱衰之下,監察院長以一票之差驚險過關,27名監察委員被提名人,被刷掉11人,馬政權權威瀕臨崩盤危機。

監委過去形象不良,提名名單難看,王建煊拆台,馬王鬥爭,民進黨杯葛⋯等等都是崩盤不可或缺的環節,但是實際上卻不是造成監察委員同意權風暴真正的關鍵。真正的關鍵在於總統領導無方,施政績效太過於惡劣,造成馬總統聲望空前低落,權威不斷受到無情的挑戰。因此從表面上看來,監委刷下11名號稱有史以來首創記錄的人事大屠殺,固然令人震撼;但是馬總統在社會強大壓力之下,迄今內閣員變動了將近百人,最近一年多高達17人,這頻繁的閣員大屠殺才是真正更大、更深刻的危機。

總統為什麼領導無方,施政績效太過於惡劣,以至於閣員成群結隊地陣亡?

馬總統不是幹練英明之才,這早就是大家都接受的看法;但是,憲政體制出了問題目前也已經同樣是社會絕大多數人的共同看法。

《政局安定/政府效能/清廉腐化—內閣制總統制超級比一比》文章中,我依據2012年世界銀行的評量,統計出新興民主化國家37國中,無論政局安定/政府效能/清廉腐化的評比,發現績效好的一面倒地集中在傾向內閣制的14國的一邊,而最糟幾乎全被傾向總統制的17國囊括。

對台灣來說,首先要注意的,當然是半總統制中傾向內閣制的和傾向總統制的國家間的比較。半總統制20國中,準內閣制6國,換軌制4國,分權妥協制1國,總統優越制9國。這些國家中準內閣制表現得和內閣制一樣好;而和台灣類似的總統優越制,共9國,在三項評價中最後10名幾乎被這種體制佔光了!

本來在1990年初,蘇聯瓦解,大量半總統制國家剛出現時,西方研究政府體制的學者就形成了半總統制中權力傾向總統的不利於民主政治,而傾向總理的是比較優定的類型的主流論述。他們的理由是半總統制本來就要求總理向國會負責,如果大權傾向總理,則權責關係單純明確;但是如果總統權大,總理也必須向總統負責的話,將造成內閣要「雙重負責」,權責不明,容易造成府會對立;同時,總統權力如果愈大,則介入行政事務—包括政策和人事—的機會和意願都愈大,也愈不喜歡和國會協商,政局就愈不穩定,非常不利。如今從1990年代到2010年代的實際運作檢驗,果然充分印證了學者的先見。

學者在研究時制作了有一份有趣的統計表。這表透過台灣、俄羅斯、法國三個半總統制國家在不同時期中政府、總理、閣員的變動情形的統計表現了政權的穩定程度。

這表最有趣的地方在於權力歸屬上,法國原是典型的換軌制國家,而俄羅斯則是隨著強人普京而換軌的國家,兩國造成換軌的原因雖然不同,但是換軌的結果則一致。

依據這一個表,兩國權力換軌到總理主政時,閣員變動都非常少,簡直是「超穩定狀態」,也不曾發生政府總辭或總理換人的情形;相反的換軌到總統主政時,內閣更動頻頻,政權非常不穩定。竟然同一個普京,當他坐在總理位子上,權力在他手上,政局就穩定,當他擔任總統時,權力同樣在他手上,政府卻大大不穩定,這實在令人驚奇,更值得我們警惕。

我們目前的制度必須要改,這已經是多數的民意,連一手主導出這制度的李登輝總統都承認他的「一次民主改革」已經不行了,必須再進行二次民主改革。李總統的改革方向很清楚,是朝著總統擴權的方向走,他甚至認為不修憲只要讓總統主持的國安會變成實質的部長會議或可以了。他這樣說,我們有兩個理解的角度:

一、依郝培芝所做的表來看,李總統雖然被認為1990年以來台灣最成功的總統,充分展現了強人領導的效能,但是,他也和當總統時的普京一樣,強勢有餘,不致於發生同黨的國會議員掣肘的行為,但是內閣的不穩定度仍非常高,同時他仍強烈認為體制非常有問題。

二、他顯然認為不能主持內閣會議是他執政時遇到的最大的制度障礙,更是他的繼任的兩位總統的大麻煩,所以主張在二次民主中必須加以克服。

然而,李總統的改革方向顯然有問題。因為法國總統是主持部長會議的,但在法國第五共和體制中,總統掌握國會多數黨成為「大總統」時,依上面的表看來,政權仍然非常不穩定,反而遠不如令大家頭痛由總理主政的左右共治時期。而普京的例子更說明把權力進一步從總理搬到總統那邊並不是聰明的作法。經過法、俄兩國權力換的比較,沒有問題的,我們更有充分的依據可以說,傾向大總統的半總統制,制度上的確有嚴重的瑕疵。

大總統制政府不穩定,學術界認為還可以進一步探討,那就是權力中心在總統時,總統既然擁有了強力介入內閣政策人事的權力,因此在民眾抱怨時,總統便很糟糕地隨時可以拿閣員甚至閣揆當他的替罪羔羊。這一點劉憶如事件是個典型:

恢復證所稅是劉跳過閣揆直接找總統做的決定—這是總統跳過行政院會、閣揆而直接介入政策;等到社會反彈,劉又變成了替罪羔羊。

可以引用的例子當然還有的是,說明替罪羔羊的理論並沒錯。只是,在援用這理論時,恐怕得回答一個問題,那就是:難道在總理主政時民眾抱怨就少得多或至少弱得多,以至於閣揆不必拿閣員當替罪羔羊嗎?

恐怕正是如此。會這樣,學者已經從「雙重負責」的權責關係的憲政角度做了很多的探討。但是這角度用來解釋能力上相對弱勢的馬總統固然毫無問題:縱使他是黨領袖,但對擁有自己的民意基礎的同黨國會議員掌控能力仍然十分有限,以至於府會衝突愈演愈烈;但是用來解釋像李登輝或普京這樣強勢到沒什麼府會僵局的黨領袖,為什麼政府的穩定性也會出問題,理論的力道便明顯不足。因此除了從而憲法學的權責角度外還應該從另外的途徑去年找原因,這途徑是管理學途徑:

大總統制,總統在決策、執行和行政人事內控,雖然都有最大、最後的決定權,但是縱使在法國式部長會議由總統主持的條件下,由於總統和內閣是兩個分開的機關,在整個過程中總統直接參與的時間很短暫,於是,首先,在決策時總統難以讓他自己的看法和內閣團隊做水乳交融的整合,雙方難免出現落差,劉憶如事件就是例子之一;其次,在執政和內控方面,總統在掌握上將出現時間落差,有問題時總統不能及早隨時調整,等到必須介入時,問題已經不簡單,只能以閣員甚至閣揆下台的方式處理;再一方面,由於總統在組織架構上外在於內閣,和閣員沒有溝通的正式軌道,影響到信任的建立,於是內閣人事自然容易不穩;最後,從管理的角度來看,決策執行時參與的機關愈少,上下層級愈少組織愈扁平化需要處理的介面愈少愈有效率品質也愈好,而大總統+總理+國會的體制正好和這一個管理組織的原則背道而馳;最後,由於真正的決定權握在總統手裡,而上意又不是總能明確揣摩出來,結果內閣認真做成的決策一再被變更,這樣,在閣議時內閣先就沒有了信心,決策的品質,價值目標的犀利掌握全都大打折扣;一旦執行,信心和貫徹力度更加受到傷害,於是總統的介入和整個的決策、執行、內控品質及內閣的穩定度三者形成了環環相扣的惡性循環。

強勢領袖如李總統丶普京總統,他政府的不穩定主要既然不是來自於府會對峙而是體製造成的決策、執行和內控品質的嚴重傷害,所以半總統制政府不穩定這問題就不可能透過強化總統權力以求控制國會來解決了,法國在2000年修憲後政府一點也沒有變得更穩定原因就是在這裡。

最近內閣頻頻變動的政權不穩狀態已經造成了馬總統的空前危機。這固然延伸出國會行使監察委員同意權時的驚濤駭浪,甚至於在此之前,已經先嚴重地傷害了他政權長期以來的既有社會基礎。民眾滿意度一直低半於10%的馬總統,大企業是他最重要的,甚至最後的權力基礎,太陽花的猛烈衝擊,他就是靠企業界支持他召開經貿國是會議轉移了公民憲政會議的焦點。不幸最近內閣閣員接連出狀況,企業界對他都受不了了。工總理事長許勝雄說這樣「不好」,閣員「朝不保夕」,政策延續性會有問題,企業很難去認知到政府政策方向,影響到長期永續政策策略。工總副理事長林伯豐甚至對馬總統的替罪羔羊策略直白地說閣員不應該常換,「下面放火,上面要擔當責任」。

馬總統不是幹練英明之才,這是大家都接受的看法,但是他的才能是天生的,不是我們在他受到憲法保障的剩兩年的任期中能加以改變的,馬總統還有將近兩年任期,要期待政策有起色已經被證明難而又難了,我們再責備他意義已經不大了;另一方面未來總統的才能也不是我們現在就可以完全預知的,這實在是非常無奈的事;但是儘管無奈,我們仍然必須努力,而且仍然有努力的空間,那就是檢討制度進行憲改。因為好制度雖不能保證有好的施政,但是壞制度卻幾乎可以保證會有壞的施政;好的制度可以使不適任的人不能久居權位,至少會節制他個人的負面影響;相反的,壞制度,則將使適任的人有志難伸,而不適任的人更大大地擴大了他的負面影響。

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