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馬總統請懸崖勒馬!

美麗島電子報/林濁水 2014.06.13 00:00
勿讓國安會=太上行政院;金溥聰=太上皇

馬金權力操控模式倒退到兩蔣時代!

最早警告總統不要讓國安會成為太上行政院,馬總統成為憲政體制的破壞者的不是誰,正是保守派最堅強堡壘的《聯合報》,三個月前《聯合報》就這樣毫不顧總統體面地發表社論嗆聲了,可見事態有多嚴重。然而在《聯合報》發聲警告的三個月之後,總統和金溥聰破壞體制的作法卻更變本加厲。

視查調查局、警政機關,金溥聰說這是法定職權所在,國民黨定說,國安會秘書長這作法比起陳水扁政府時代客氣多了。是嗎?

其實金溥聰從更換外交部原訂的駐外大使,到決定,侵襲行政院權力,「發布」調查局、移民局人事,並進一步公開到處巡視治安機關,他作法的強悍,不但早已不是陳水扁政府時代的國安會秘書長比得上的,他這位秘書長的威風甚至還超越了兩蔣時代任何一位秘書長。現在國安會和秘書長權力大到這個程度,連保守主義的大本營聯合報都看不下去,以社論批評「金溥聰將是馬總統任內權力最大的國安會秘書長,已無庸置疑。國安會將從總統的小內閣會議變身為秘書長的太上行政院會。」

國安會成為太上行政院會,有兩個內涵:1,他的決策權凌駕行政院;2,透過管轄情治系統進行政局掌控。現在的國安體制有這樣的內涵,便既不是陳水扁體制也不是李登輝體制,而是兩蔣體制。更嚴重的是,兩蔣時代,國安會雖然成為太上行政院會,但是國安會的首長是總統,不是秘書長;主持會議而在國安會中主導決策的是兩蔣個人自己,而不是國安會秘書長,依據兩蔣時代的「國家安全會議組織綱要」規定,秘書長職權只是「承總統之命,依據國家安全會議之決議,處理會議事務」;但是如今金溥聰的運作方式,毫無疑問的,國安會這個太上行政院根本不必開會,金溥聰就可以秘書長名義對大小官衙發號施令,因此金溥聰的地位,目前「太上皇」的說法真是實至名歸,除此之外無以名之。

從這裡,我們已可以察覺我國雖然表面上號稱是法國式的雙首長體制;但是在實質上有根本的不同,現在就進一步討論。

首先,法國和台灣一樣,國會和總統分別選舉,兩個都有直接的民意基礎;兩國也同樣的,部長會議(台灣是行政院會)和國家安全會議分開舉行;但是不同的是,法國國家安全會議的機關和幕僚都配備在內閣之中,而我國則把國安局從內閣中切割出來,直接配屬於國安會,並且另外設置「部長級」的國安會諮詢委員,使國安會成為獨立在內閣之外的憲法機關。所以,法國的體制是「政府一體;首長雙軌」,而我國則成為「政府兩套;首長雙軌」。假使秘書長遵循《憲法增修條款》和《國家安全會議組織法》的規定,守住國安會是總統的「諮詢機關」,秘書長是行政幕僚的分際的話,那麽,我國是「雙政府,雙首長制」,這已經夠糟糕了;假使國安會從法定的諮詢機關被當做決策和指揮所有的情治機關的決策和執行機關,而秘書長是國安會的首長的話,那麽我國便成了「政府兩套;首長三軌」的三首長制了—體制堪稱混亂兼詭異之極。

我國會「雙政府」怪制源於蔣介石。

由張君勵起草的中華民國憲法,骨架本來是總統虛位的內閣制:總統統而不治,位尊而權責俱輕;行政院長治而不統,無元首之尊而權責俱重。憲法通過後大家寄望擁有最大黨政軍實力的蔣介石不要當虛位總統,而擔當行政院長領導政府;但是蔣只願元首之尊和掌握國家大權兼而兩得。於是國大只好替他量身修改憲法,增列《動員戡亂時期臨時條款》增加總統「應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議,為緊急處分,不受《憲法》第39條 或第43條所規定程序之限制。」的權力,有了這樣的權力,再配合他掌握黨和軍隊以及特務的實力,蔣介石上任成為實權總統,並在未來的歲月一再修動戡條款擴權,使得體制愈來愈詭異。

在黨先於政的傳統之下,一開始掌控全局的特務機關並不是政府的特務機關而是「黨的特務機關」。

1949年8月20日,已辭去總統的蔣介石,以國民黨總裁身分在台北圓山成立「政治行動委員會」,統合國家各情報機構;他1950年復任總統後,政治行動委員會就變成了總統府機要室資料組,由蔣經國擔任主任。

1954年總統府機要室資料組改組為中華民國國家安全局,隸屬於同年開始運作的國防會議。

1955年 11月,除了總統或行政院長認為各部會「與國防軍事有重大關係」的「重大計畫與措施」,應提國防會議審議外,行政院擬議的中央政府總預算,也要提交國防會議審議。國防會議成了太上行政院。

1966年2月,國民大會修正臨時條款,授權總統在動員戡亂期間得設置動員戡亂機構。1967年公佈「國家安全會議組織綱要」,裁撤國防會議,「太上行政院」正式從行政院切割出來,變身國家安全會議並下轄國安局。我國雙政府體制從此確立。

為了民主化,1991年終止動員戡亂時期,這時,假使只單純廢除《動戡條款》,那麼國安體系就必須依憲法本文規定而配置在內閣之中,這一來太上行政院消失,我國將回歸內閣制而總統或為虛位。這是好事;但是,無論是國民黨或李登輝總統都不肯這樣做,於是在增修條款中增加規定,讓國安會國安局繼續維持從內閣中切割出來直屬總統的舊制,雙政府體制就這樣保留下來了。不過李登輝總統到底做了一個重大妥協,那就是舊國安會的職權依《組織綱要》的規定是「一、關於動員戡亂大政方針之決定事項。二、關於國防重大政策之決定事項。」很清楚是一個「決策機關」;現在依據《增修條款》的規定,總統仍然維持兩蔣的動戡體制擁有憲法本文所沒有的「決定國家大政方針」的權力;但是在立法院審議《國家安全會議組織法》時總統方面讓步,國安會在國會力爭之下,變成了只是提供總統決定大政方針的參考方案的「諮詢機關」,會議本身不再有決策的權能。

然而立委也讓步,使國安局保留了相當多的兩蔣時代的權力。《國家安全局組織法》規定,下設電訊中心,特勤中心,可以召開情報協調會報;對相關機關的情報工作有統合、督導、協調之權,同時,在立法時,立法院清楚地秉持情治分流的精神,嚴格地把國安局的權責限定在「情報」的領域,不能碰治安。

在權力角力之下,國安兩法對秘書長的權力規定模糊,對秘書長和國安局的關係更是空白。但是由於會議首長是總統不是秘書長,因此國安局依嚴格的法定主義便直屬總統而不是隷屬秘書長,這使過去的秘書長都低調行事,但是金溥聰充分運用模糊和空白上下其手,進而前所未有地嗆聲,形同他是國安會的老闆及國安局和各情治機關的頂頭上司。

金溥聰一上台,大量啟用調查局出身的進入國安體系,這種學兩蔣透過國安會和所轄的國安局指揮情治體系,進行對國內權力掌控的作法無疑的是台灣民主的重大倒退—當然這倒退並不是金回台才開始,是在馬運用檢察總長電話監控鬥爭國會議長就已經表面化了。

本來國安會主要的職責在於國家安全情報的分析,情勢的研判,和大戰略的研擬,重點在於對外防範和出擊,現在金大幅晉用,重用治安人員,並頻頻「視察」治安機關,不只1992年國會通過國安法中嚴格界定的情冶分途原則已經被破壞,也顯示國安會的核心的任務已經被轉移,功能已經被扭曲。就在總統號召行憲以對抗必須修憲的強烈民意時,國家的憲法已經被破棄,安全體系的功能已經被傷害。

回想2008年,馬在金的運籌帷幄下意氣風發地成為百年老店國民黨的中興之主,當彼之時也,兩人除了得到老國民黨保守勢力的支持外,更肩負新一代期望的革新重任,他們認為老店只有維新才有前途,不料6年努力維新失敗,馬金逆向大躍退,甚至跳過民主化的1990年代,直接回到30年前,堂而皇之地運用「雙政府」的畸形體制,搬來兩蔣的絕招,透過國安會掌控治安機關進行政治操控。

公平地講,想讓國安會恢復太上行政院的不只是馬金,扁政府也渴望得不得了。為什麼渴望?那又跟我國憲政的畸形體制有關。世界不論總統,內閣,雙首長,任何體制實權的國家領袖必然親自主持部長會議,美國總統,英國首相,法國總統都是這樣,但是我國是實權總統國家,總統卻不能主持部長會議,我曾經問過縣市長如果局處會議他不能參加,也曾問校長校務會議如果他不能參加他怎麼辦,答案都一樣,這樣的首長他不會當。

由於不能主持部長會議,實權總統當不好,因此兩蔣割裂體制創設了太上行政院,李登輝總統不用國安會當太上行政院,權力運作沒問題,除了個人和歷史條件外就是當時台灣雖然已經民主化,但是國民黨仍然是個權力鞏固的威權政黨,這條件使他可以用中常會當太上行政院—中常會中重要的部長都在。他這些條件既不是陳水扁也不是馬英九用得上,於是兩人處境惡劣,陳水扁曾一再希望讓國安會恢復太上行政院的功能,最後到底不敢,而馬金在走投無路之餘終於硬着頭皮硬幹,問題是,這就能挽回自己和國民黨的頹勢使聲望和權力回升嗎?假使最保守,深藍的《聯合報》都不看好,馬金在當下還有什麽機會?在未來「歷史的定位」豈不是更已經可以論定了?

最後,無論如何,從馬金的倒退,我們也警覺到,胡亂在張君勱內閣制架構上拼湊了法國體制再加上總統制運作而總統又不能主持部長會議的混亂怪制,先註定了決策執行品質的低劣,兩蔣創造由李登輝變造而留下的「雙政府」體制又提供權謀之士操控的巨大空間,這樣怪誕體制只要繼續存在,將繼續成為亂源,國家永無寧日,百姓不得平安。

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