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蔡英文能避免重蹈扁馬覆轍嗎?

美麗島電子報/郭正亮 2014.05.21 00:00
  5月18日民進黨主席辯論會上,蔡英文針對憲改問題,表示她也贊成台灣應改成內閣制,但認為這是一個浩大的工程,需要很長的時間及小心謹慎的處理,才能爭取社會最大的支持。   根據民進黨民調,目前台灣民眾支持內閣制已經高達68.7%,支持總統制只剩下13.8%,絕大多數都認為現行憲政體制有嚴重問題,改革已經刻不容緩。誠如民進黨憲法大師林濁水所言:「內閣制的民眾支持已是壓倒性多數,已經不必花很長的時間爭取社會最大的支持,需要花時間說服的,其實只剩下總是慢半拍的政界人士」。   不過,蔡並不認為憲改具有急迫性,她更傾向認為:「現在憲政的不足,大部分來自總統濫權不受節制,這是總統個人問題,也是憲政文化不足問題」。換句話說,蔡認為總統濫權不受節制,主要是人的問題,並非憲法本身的問題。她對自己有信心,不會重蹈扁馬覆轍,便宜行事走向濫權。   問題是,扁馬兩位總統在執政初期,何嘗不也和蔡英文一樣,堅信自己不會濫權?為何兩人做到最後,不約而同調整方向走上濫權之路?這恐怕已經不是人的問題,而是憲法本身的設計缺陷所致。 主因有三:
一、憲法規定的總統權力很少,只有三軍統帥權、大赦特赦減刑權、院際爭執協調權、以及國家安全有關大政方針決定權(國防、外交、兩岸決策),其他行政權都歸屬行政院長。問題是總統是民選產生,擁有直接民意,行政院長是總統任命產生,不須經立法院同意,本身並不具有獨立的民意基礎。民選總統為了履行政見,為了化解民怨,為了處理危機,都必須介入行政院運作,才能主導施政方向,但不管是總統介入行政院非國安人事或政策,都很容易被等同為濫權。 二、憲法不准總統直接指揮行政院,只能主導國安會,但多數政策和施政都與行政院有關,與國安會無關,導致民選總統有如受困巨人,動輒得咎、手腳難伸。民選總統為了整合行政立法權力,往往不得不兼任執政黨主席,藉由憲法體制外的「五人小組」或「中山會報」或「中常會」整合不同權力部門,但這些憲法體制外的權力整合機制,也很容易被等同為濫權。 三、政府施政脫離民意,罷免總統門檻過高,需要全體立委三分之二同意才能提案,同時經過全體選民過半複決才算通過,總統常能高枕無憂,最多訴諸更換閣揆化解民怨危機,但總統仍然不受監督,仍可繼續恣意妄為。   可預期的是,即使蔡英文當選總統,為了落實對選民的政見承諾,她也不可能自我局限在國防、外交、兩岸決策等「國家安全有關大政方針」,必將介入行政院非國安人事和決策權。為了有效整合行政立法各個權力機構,她也很難不成立憲法體制外的「五人小組」;為了整合民進黨,她恐怕也很難不兼任民進黨主席,藉由中常會整合黨內意見。一旦爆發行政立法衝突,或是為了堅持己見引發不可收拾的民怨,她也不太可能允許彈劾或罷免發生,充其量只會訴諸更換閣揆化解民怨危機。   不管是介入行政院非國安人事和決策,或是成立憲法體制外的決策機構,或是不反求諸己只會更換閣揆,都會被理解為「濫權不受節制」。蔡如果當選總統,為了履行政見理想,在這個充滿設計缺憾的憲政體制下運作,恐怕也很難不重蹈扁馬兩人的濫權覆轍。 <本報推出每日評論專欄,吳子嘉「與子同仇」、周玉蔻「絲絲入蔻」、郭正亮「不點不亮」以饗讀者。>

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