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《星期專訪》台大法律系教授蔡宗珍︰服貿協議 具備賣台隱憂

自由時報/ 2014.04.01 00:00
記者林慶川/專訪

「兩岸服務貿易協議」未經立法院實質審議,國民黨團逕自宣布送院會存查,引爆學運,國立台灣大學法律系教授蔡宗珍認為,服貿協議未經「議案審議」的二讀程序以完成實質審議程序,理論上就是未生法定效力,行政部門若強行實施,已屬違憲;立法院若僅以行政命令審查程序予以審查,亦屬違憲。

蔡宗珍也表示,根本解決之道,就是修正兩岸人民關係條例,在簽署兩岸協議之前,讓立法院有事先參與的機制,否則,在現行兩岸協議模式的法律空白授權下,行政部門甚至可能擅自簽下具高度政治敏感性的「和平協議」。

未經實質審議 未生法定效力

問:現今兩岸協議模式的法源為何?

蔡宗珍答:一九九一年,台灣開始憲改工程,同年通過了第一次憲法增修條文,其中,第十條明文規定:「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定。」(編按:現今是第十一條)修憲後,因是以憲法之名所為的概括立法授權,讓憲法在某一種程度下「空白授權」給法律,其所授權的立法者,可以就隱含國家定位和國家未來發展前途的兩岸關係議題,透過這種方式,從憲法高度矮化為法律議題。

一九九二年,兩岸人民關係條例制定公布,但此法一開始制定時,即已有政治價值的選定,也蘊含由「行政權主導」的權力結構,也就是讓法律再空白授權給法規命令,行政權因而完全主控。

問:兩岸人民關係條例是如何授權簽訂兩岸協議?

答:依兩岸人民關係條例第四條之二第三項規定:「本條例所稱協議,係指台灣地區與大陸地區間就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書」。但因未訂出實質內容,授權的範圍非常廣泛;同法第五條則是概括及空白的授予陸委會對於兩岸事項的處理權限。

協議的模式是,先由「白手套」海基會與對岸海協會進行實質談判與簽署草案,海基會將協議草案報行政院同意後簽署,依同法第五條第二項規定,若有「涉及修改法律,或應以法律定之者」(編按:即所謂的法律保留原則),由行政院核轉立法院審議,如果不涉及此項規定,則由行政院核定送立法院備查。

我們要正視的是,立法院是唯一可以彰顯民意多元性及國家最後意志的憲法機關,但在現今兩岸協議發展模式下,不管是對實質內容的管控,還是談判程序的模式,立法院在初期幾無施力之處。

問:兩岸協議應以法律定之,還是行政命令?

答:兩岸協議是否應送立法院「審議」,或者只須送立法院「備查」,行政院不是一個有權的終局認定者,立法院也不受行政院主張之拘束,有無「涉及法律之修正、或應以法律定之者」,絕不能透過「去法學化」的理解方式來進行字面解釋。

國民黨一開始就把服貿協議曖昧地放到行政命令的審查程序,若一直在立法院職權行使法第六十條以下(編按:行程命令審查程序)打轉的話,立法院院會也的確沒有實質審查權,我向來主張,從ECFA(兩岸經濟合作架構協議)、服貿到貨貿(兩岸貨物貿易協議),應該走的是立法院職權行使法第七條以下所訂的「議案審議」程序,進行實質的二讀會程序,而一讀委員會審查時,也可以找政府機關、社會相關人士列席受詢。

社會運動力量 民主活水源泉

問:何以認為服貿協議審查過程不僅違反「程序正義」,其實是違憲?

答:服貿協議應以「議案審議」的二讀程序以完成實質審議程序,若是採行政命令的審查程序,「就是一個未經審議就通過的未生效、也不得生效的兩岸協議內容」,沒有實質審查就是當然的程序瑕疵,已經違憲。

問:服貿若回到立法院審查,有無可能最後是國民黨多數決通過,若是此結果,應如何應對?

答:很多事情,重點不在結果,是在過程,很多過程是有它的意義,大家有義務去容忍跟我們不一樣的聲音,主權者也要有最大的容忍,接受社會運動中的民意展現。

當社會運動強而有效地凝聚特定意見的力量,這個力量應被珍視,這是民主的「活水源泉」,當社會運動的強大壓迫性,沒辦法改變既有體制內掌權者的意志和態度時,我們仍然是在民主體制下對決,兩年後,就是總統大選、立委選舉,接下來執政者要負的不是法律代價,而是民心及民意(轉向)的政治代價。

問:外界訴求通過兩岸協議監督條例,你的看法?

答:我認為應該直接修改兩岸人民關係條例,在第五條第一項加進立法院在簽署之前要有控制權,可以有掌握兩岸關係發展的基本性、原則性的權限;第五條後段則要整個拿掉,讓所有兩岸協議簽回來之後,一定都要送立法院實質審議。

問:現今兩岸關係模式,存在什麼風險?

答:因憲法已空白授權,從法制層面來講,行政部門有可能簽回來一個高度政治敏感性的「和平協議」,也可能簽回來一個「實質上毀國賣國的協議」,服貿協議承諾對岸,自然人、法人組織都可來台灣,挑戰我們很多既有的法制;舉一個例子,許可制改變了,在一定條件之下,中國人若來台居留滿半年且有特定僱主,就可參加健保,而這是在服貿協議中看不見的影響。

修兩岸條例 讓立院事先參與

問:總統馬英九多次指服貿協議沒有黑箱作業,並反問民眾他哪裡賣台了,你的看法?

答:馬英九一直在講,如果不簽兩岸服貿協議,台灣就完了,這難道不就正好彰顯它是一個牽涉到全國人民的重要議題,而絕非只是技術性、細節性的事項;所以,應該在立法院進行實質審議,而非送院會存查通過。

我要強調,並非實施總統直選就算是民主國家,而必須是人民直選國會議員組成國會,而且「國會真的能夠行使職權」,這才是民主國家;所以,民主的判定標準不在於可否總統直選,而在國會。

至於什麼是賣台?從憲法學者角度來看,只要是讓台灣失去做為主權國家應有的迴旋餘地,讓明天的台灣人失去政治上的選擇權,就是賣台!服貿協議的內容正具備這樣的隱憂,這也是為什麼服貿協議一定要經過立法院實質審議的關鍵原因。

問:馬政府已承諾要實質審議服貿案,你有何呼籲?

答:不管執政黨或在野黨的立法委員,都有義務在立法院這個平台充分表達意見,「未經討論的結論,就是多數暴力」,若經過論辯、表決後,多數意見勝出,這就是全體的意見,這是我們必須接受的最低限度民主法則,如果選票代表的是基本民意表現,我們必須思考如何展現這些民意。

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