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面對青年貧窮化:重訪年金私有化的論辯

立報/本報訊 2014.02.27 00:00
■劉侑學

2012年國慶日前夕,勞委會委外的勞保精算報告出爐,一份例行性的估算說明,卻意外受到社會大眾的重視,甚至引發勞保老年給付的搶退擠兌風潮,後續更為罕見地由總統率領考試院長、行政院長及業務相關部會首長,共同召開記者會提出完整的年金改革方案。

馬政府認為受到人口結構以及早期制度設計的影響,台灣的年金體系面臨「財源不足」、「行業不平」與「世代不均」等三大挑戰,必須即刻進行改革,否則不僅存在不同職業的差別待遇,更嚴重的是緊接而來破產風險,危及老年經濟安全保障。

勞保破產現階段是假議題

然而,其中的勞保基金是不是真有破產之虞?就如同國內許多學者的批評,政府委託的精算報告是以「完全提存準備」作為計算前提,也就是以100%的「提存比率」(funding ratio)作為衡量基準,所以產生龐大的「潛藏債務」,並據此當作勞保基金無以為繼的論證。不過,社會保險的財務處理並非以完全提存準備為主流,多數國家是遵從「隨收隨付」(pay as you go)的收付原則。「隨收隨付」是年金體系最為常見的財務型態,立基於契約本質的世代互助,國家無須為未來年金請求權積累準備基金,而是將現下工作人口的保費收入,移轉供應當期老年退休給付之用,隨收隨付放寬任何世代在給付與貢獻之間的連結限制,具有代際再分配與風險分擔的功能,較受到多數社會福利學者與偏左政黨的歡迎。

從這個面向看來,在隨收隨付的財務模式之下,政府宣稱基金即將破產恐怕是危言聳聽的假議題。然而,由於少子女化、勞動力減少、平均壽命延長等無法逆轉的人口結構趨勢,仍會造成勞保基金收支出現失衡的困境,因此2009年勞工保險條例修正案將一次性給付改為按月給付的同時,也一併納入漸進調高費率、延後法定退休年齡、提早退休的減額給付等制度安排,學理上稱為制度內部的技術性調整或參數改革(parametric reform),回應人口老化的財政疑慮。

值得一提的是,馬政府的年金改革版本並未提及以新制度或由勞退新制(個人帳戶)取代目前的勞保老年給付,也就不屬於大規模的年金私有化工程,其主張除持續調高費率之外,進一步地緊縮較高所得者的給付水準。

多柱化年金體系的未來

自90年代開始,在世界銀行等國際組織積極倡議之下,吹起一股年金私有化的改革風潮,以私營、確定提撥的個人帳戶制取代(或並存)公營的隨收隨付年金體系,尤以拉丁美洲國家與後共產主義的中、東歐轉型國家為眾;同一時間,許多以隨收隨付、社會保險為主幹的福利先進工業國家,改革層面是戮力於調高費率、延後退休、取消提前退休、降低給付額度的改革方案,而未加入激進的年金私有化的隊伍。

但時序進入1990年代末期,乃至於2000年之後,許多老牌福利國家也陸續採取擴張私人年金的政策選項,走上年金私有化的道路。德國是第一個立法建立社會保險對抗老年、失能以致於所得喪失的工業化國家,歷經百年歷史的德國公共年金,隨收隨付財務體系的財政尚屬健全,不過並非代表德國仍持續堅守公共年金的單一柱傳統。事實上,從1970年代晚期開始,德國面臨能源危機所引發的大量失業問題,當時的政府選擇以消極性勞動市場政策(passive labour market policies),也就是藉著鼓勵提早退休舒緩青壯年失業人口,加上1990年與東德統一之後,西歐政府負擔東德地區的退休支出,形成第一波對隨收隨付年金體系的財務壓力。

隨著人口結構持續老化,開啟德國在1990年代一連串的改革措施,包括前述提到的調高費率、延後退休年齡、取消提前退休、降低年金水準等,預計2029年法定退休年齡將從65歲拉長至67歲,淨所得替代率也逐步自70%下降到64%,以解決年金體系沈重的財政負擔。

改革的結果意味著未來德國公共年金的重要性持續下降,另一方面為繼續減輕國家財政壓力,以及彌補退休給付因為緊縮措施而出現的損失,2000年後紅綠聯盟所主導的年金改革,促使德國朝向年金私有化的方向前進,例如2001年與2004年兩次的年金改革,政府透過國家補貼或稅式優惠,積極發展「企業附加年金體系」與「個人附加年金」,試圖擴充私人年金市場。

台灣目前的年金改革開始進到緊縮期,不過因著人口嚴重老化的趨勢,歐洲國家的改革圖像會不會是台灣下一階段的遠景,而年金私有化衍生的退休所得不均、性別不平、老人貧窮率上升,以及金融市場的風險動盪,台灣年金體系未來應如何轉變,都值得提早思考與因應。(前青年勞動九五聯盟執委)

圖片來源:路透

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