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社論:經濟政策的混亂並不因為組織重整而獲得解決

立報/本報訊 2014.01.21 00:00
國家發展委員會於22日正式掛牌運作,這個單位由現有的經濟建設委員會為主幹,然後整併了研考會、公共工程委員會等部會組織,是台灣的經濟政策的主要規劃單位。然而,台灣在經濟政策規劃領域長期以來存在的混亂,並沒有因為組織的調整,而有絲毫改善的可能性。

台灣的官方向來宣傳經濟政策的重要性,據說發展加工出口,以及發展半導體產業、資訊電子產業,都是台灣在經濟政策規劃的成果,而更進一步的,這些成果都被解釋成是政策規畫維持一貫性的例證。這是個歷史誤解。從以往的例子看來,台灣的經濟規劃並無一致性,而且處處充滿斷裂。

政府在1949年遷來台灣後,為了整合分歧、混亂的政府組織,僅僅在經濟計劃部門就有生產事業管理委員會、經濟安定委員會、工業委員會、美援會、經合會、經建會等單位的更替出現,平均每5到10年就有一次組織調整。從組織系譜來看,上述單位都算是國家發展委員會的前輩。然而從歷史來看,重大的經濟政策的決定,是與政策的主導者有比較密切的關連,至於政府組織的運作反而不成為重點。

以台灣最常被提到的高科技產業政策,就是典型的例子。早期有交通部透過電信研究所發展相關的技術引進,以及經濟部透過工業技術研究院進行初步的製造技術嘗試,各單位皆有意於主導產業的發展,然而計畫的主導者在籌備過程已經意識到台灣的政府組織在思維、運作上,對於當時被稱為高科技的半導體產業所需要的資金、人才,以及需要緊密的跟學術研究搭掛在一起的特性,並沒有足夠的應對能力,以至於,台灣的半導體產業,最後是在怪異的組合下開始運作。以至於,科學園區的管理單位是沒有工廠管理能力的國家科學委員會;而半導體最需要的研發,並不是由掌握了眾多學術單位的國科會主導,而是由工業技術研究院擔當了重要的技術開路工作。連帶的,半導體產業的重要創業人才,幾乎都跟工業技術研究院有深厚的淵源,而工業技術研究院則是隸屬在管不到半導體廠商的經濟部之下。

儘管我們可以將這種運作模式詮釋成「跨部會運作」,但是它不是常態,因為,這個模式或許在半導體產業領域獲得成功,但是在其他領域就無法重複。被稱為台灣科技產業推手的李國鼎等人,在1970年代規劃台灣產業的發展時,就曾將半導體(當時稱為高科技產業)與生物科技、汽車、航太等產業並列為重點產業,其中的生物科技產業甚至一度是以比照半導體產業的模式進行運作、規劃,然而,直到今日,台灣能拿得上台面驕示於人的產業政策成果,仍然只有半導體產業。至於政府一度寄予厚望,認為在發展基礎、人才背景、技術實力都與半導體產業可以相比擬的生物科技產業,至今仍沒有重大突破,即使台灣在B型肝炎具有傲視於全球的研究成果,也沒有讓生技產業在台灣開創出一個局面。

至於最近的例子則是台灣的經濟與中國之間有越來越多的接觸,然而,主導兩岸事務的陸委會卻只負責交流、談判,而不負責經貿政策的規劃,至於經濟部、經建會卻又不直接處理對中國的經貿布局。

套用目前最流行的話語:如果這不是混亂,還有什麼是混亂?

從歷史來看,台灣的經濟政策存在著眾多的混亂,這並不是政府的組織型態所導致,而是我們從一開始就欠缺完整的經濟政策規劃架構。思維未整合,卻只整合了政府的組織,等於事情只做了一半,在此狀況下,經濟政策不混亂也難。

圖說:總統馬英九(中)1月15日表示,研考會進行組織改造,結果也把自己組改掉了,將與經建會合併為國家發展委員會,研考會主委宋餘俠將出任國發會副主委。(圖文/中央社)

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