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新國際:從選制看德國國會大選

立報/本報訊 2013.09.19 00:00
■張義東

不從制度入手,無以明其中奧妙。要想觀察德國大選,這是最最根本的憑藉。

大選之前,事件紛紛擾擾,恩怨權謀交錯,但舞台上爭奇鬥艷,所循所依,還是一本選舉制度。現代民主,離開了制度,便只是夢想、願望,以及無窮無盡的謀算煽動。

德國大選,最最關鍵在所謂的第二票。這一票決定了政治版圖,切割精準,呈現選票所展現的民意。

無需政治世家與人氣明星

依此,各黨只要在選黨不選人的「第二票」計票中得到5%以上,便可以按照得票的比例,在國會中獲得席次。例如自民黨於2009年第二票得到史上最高的14.6%,便在國會開議時622席之中,分得了93席,占了「原定598席」的15.55%。

之所以自民黨會增加近1個百分點,是因為排除未過5%門檻的票數,以致總票數這個分母變小了的緣故。那次選舉中,新興崛起鼓吹資訊自由的海盜黨得票2%,極右的國家民主黨得票1.5%,還有其他小黨合計2.5%,這些票數在席次分配時是不予計算的。

所以,2013年大選中,原本一鼓作氣,支持度衝三衝四的海盜黨與反對歐元的德國另類選擇黨,即使如今聲勢不再,也還略略牽動著票數與席次的計算,萬一翻身上揚,進入國會,影響所及便是可與其他政黨合縱連橫了。

因為,席次分配之後便是組閣。德國是立法行政合一的內閣制,內閣由議會產生,內閣總理與閣員全數皆是國會議員。產生方式是由議會中席次過半的政黨組閣,多年來慣常無黨過半,於是便由基民基社聯盟、社民黨這兩大黨與綠黨、自民黨、左派黨等等小黨上場展開排列組合的遊戲了。

本報週二專欄「德國大選前的形勢」一文中,筆者便列舉「黑黃(基自)、紅綠(社綠)、紅紅綠(社左綠)、還有紅綠燈(社自綠)、黑紅(兩大黨聯盟)、」外加「黑綠(基綠)」這些組合。

▲德國國會大廈內一景,圖攝於2013年1月18日。(圖/路透)

眼前民調看來,只有黑紅與黑綠是確定可以獲得國會席次的穩定多數。黑綠組合,在綠黨被疑向右轉時,檯面上已遭否認,如今又被點名,而黑紅組合,則是在8年前就出現過了。

2005年9月18日大選結果:兩大黨得票相當,然黑黃與紅綠皆未過半,其他如紅綠燈、「牙買加」(黑黃綠)等組合也沒談成,角力折衝費時良久,直到11月11日,兩大黨簽下長達226頁的聯合執政協議,大勢終告底定,開啟梅克爾自當年11月22日迄今的總理生涯。

這也是為什麼第二票最最關鍵的原因。這樣的設計架構了在朝執政或在野問政的權力,乃是基於政黨的第二票得票比例而取得,而這政黨的第二票,「無須政治世家、地方深耕或人氣明星」的加持綁樁,乃是得自於選民對其屬性與政見的認同支持。自然也就沒有所謂新政黨因為具備知名度的候選人不足,而無法與大黨或傳統勢力一搏這樣的問題。所以當年綠黨可以嘯聚為義,今日海盜與另類可以上演小黨風雲,在在奠基於此。

故此也就確立了政黨的黨綱主張、競選政見與黨的凝聚力,比起個別來看,眾多候選人未必政見鮮明的資質與魅力而言,遠遠更為重要,更為符合競選主戰場架構裡的遊戲規則。即使,這些政見於合組政府時不免妥協,但衡諸當世,如此政見為先,政黨主導,實屬難能。這自然也是選舉制度的設計與長年實作而成習性,有以致之,而非單薄一句「德國人天性如此」可以應付了事。

第二票底定權力的分配

回過來談選人不選黨的「第一票」。如同前次2009年,德國全國分為299個小選區,選民投下第一票,選出299位議員,國會預定席次總數598之半。

接著,第二票上場,政黨依照第二票比例決定可以於598之中得到多少席次,各邦扣掉第一票直接當選的名額後,餘下名額,根據政黨事先公布的名單,依序當選為國會議員。列名首位的候選人,便不成文地成為該黨一旦勝選組閣時的總理候選人,是以為選戰之主帥。小黨無望於大位,此番2013年綠黨推出了雙首席,左派黨則推出首席團隊共計8位。

再舉2009年為例,綠黨依第二票應得68席,直選當選1人,則有67人依名單序進入國會;左派黨76人,是直選16加名單60,自民黨93席則完全是名單人選,一個直選當選的也沒有。

自民黨難道沒有實力堅強可以靠第一票當選的人嗎?非也。關鍵在於,這樣的兩票制復以無黨過半必須結盟,於是產生了「分裂投票」,以壯大我軍與盟軍,也就是,以大黨的支持者而言,關鍵的第二票可以「略略撥些」給友好小黨,讓它得以進入國會與我結盟,我大黨則靠著第一票攻城掠地。所以當黑黃對抗紅綠時,策略便是1黑2黃與1紅2綠。

這樣一來,第一票逐漸集中大黨,讓它兩雄對決,衍生了所謂「超額席次」的問題。一旦大黨第一票大有斬獲到根本超過它依照第二票所應分配而得的席次時,怎麼辦?第一票當選就當選了,不能不算數的。基民基社聯盟2009年的超額席次達到歷史新高的24席,也就是說,第一票就選上了218席,再依各邦分開計算,得到21席名單席次,超過原本依第二票應得215席有24席之多,連國會的總席次,都因此超過公告的598席,變成了622席。

於是最高法院出手了,如此超額,破壞了第二票所決定的比例關係,裁定是屬違憲。國會於是通過新法,維持當選者在位,並增加名單席次,以使比例符合第二票結果。這樣一來,預估國會席次會比原訂598席增加50席以上,極端值甚至可達800席。

所以,當自民黨眼前告急,幾乎守不住5%門檻時,它的首席候選人布呂德勒開始高喊,投給自民黨就是投給梅克爾。如此乞憐只為求生,而非是以政見取票,既被《南德日報》一篇評論罵為「骯髒、自賤」,現實中只怕友黨也不會伸出援手,蓋因合縱連橫,黑綠或黑紅,盡可再談,第二票若讓了出去,萬一自己吃虧拿到太少,那就糟了。

說回政見,內政上如何防堵極右派;財政上如何處理歐元危機、金融體系改革,乃至施行金融交易稅;稅制如何改革、兒童年金如何更易;以及勞動、福利、家庭各個面向的政策,尤其歐洲政策、環境與能源政策,各黨均清楚明白地呈現它們的立場。

與舉世各大國相似,雖然外交至關緊要,大選中決定的終究是國內情勢。如今以德國言,美國方面的因素,如國安局監聽、敘利亞問題、跨大西洋貿易和投資夥伴計劃談判等等,當然也影響了德國局勢,至於歐盟與歐元危機,亦是如此。關鍵在於,選民如何理解並關聯起這些變化。

第二票底定權力分配的制度下,關鍵也就在於,選民如何將眼前政治社會生活的林林總總,關聯於政黨的立場、政黨的政見,以此投下這一張決定性的第二票。

(作者為屏東教育大學社會發展學系助理教授、德國馬堡菲利浦大學社會學博士)

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