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環境前線:迷失方向的電價改革策略

立報/本報訊 2013.09.02 00:00
■趙家緯

近日台灣再度陷入電價調整爭議,然而歷經去年度油電雙漲所引起的社會衝擊,政府仍未學到教訓,依舊以彌補台電虧損為電價調整的出發點。事實上,相較於台電一年營運的6百億虧損,台灣的電價真正未能反映的成本乃是一年既高達1兆以上的排碳、核安風險、空氣污染物健康風險等環境外部成本。因此若從整體能源政策的角度來分析台灣的電價合理與否,絕非只如官方總是拿出台灣電價低於世界各國為檢視依據,而是須檢視當前價格,是否具有「環境有害補帖」,因價格未能反映化石燃料以及核電的真實成本,導致整個經濟大量耗用電力,衍生龐大的環境外部成本。

依據國際貨幣基金的分析,均指出台灣於電力系統中的化石燃料補貼額度每年約達GDP的0.3%,為已開發經濟體中佔比最高者,因此顯現當前電價須加以調整。而國際各組織建議若要推動此類燃料補貼的移除,首要之務均是需向社會大眾揭露補貼的流向後,進而規劃補貼改革時程,避免「財政透支」、「逆向補貼的社會不公平」以及「高額環境外部性」等三重損失。

工業電價補貼為電價調整關鍵

若以此原則,檢視台灣當前的電價問題,則可發現其關鍵問題在於工業用電的補貼。依據台電統計年報顯示,2012年時,工業用電售電價格較其售電成本每度低了0.35元左右,因此台電於工業用電此營業項目上,總計虧損了385億元,佔其去年度虧損總額的63%以上,遠遠高於離島用電、學校用電以及電費折扣獎勵節能措施等政策性配合措施所減收的200億元。反觀在小型商家上,其售電價格較其成本每度高出0.6元以上,在此扭曲的價格結構之下,無形之中,不僅形同「以服務業扶植工業」,更讓民眾在物價上承受額外的負擔。

▲ 經濟部8月27日宣布新版10月電價調漲方案,住宅用戶電價500度以下不調漲;新增1,001度以上級距,調漲7%至10%費率。(圖文/中央社)

另在住宅用電的電價制定上,則應秉持用電是基本人權的概念,保障基本生活上的電力需求,而依據主計處的調查,台灣平均每戶的電價佔消費支出約為2.8%,但收入最少的20%,其佔比則增加至4.1%,收入最高的20%,則僅有2.2%。而依據能源局2010年的調查,收入最高的20%,其平均每月用電量達到730度以上,而近乎是收入最低20%用電量的兩倍。

綜合以上分析,正確的電價調整方向,應秉持「移除工業電價補貼」、「減緩物價波動效果」以及「平等負擔」等三大原則。然若以此檢視這兩年政府提出的電價調整方案,其並不符合此原則。在工業電價上,去年調整後,工業電價每度虧損額度仍是從每度0.15元,增加至0.35元,而此波電價調整時,工業電價的調幅雖達到10%,但在此狀況下,電子業以及鋼鐵業等耗能產業均仍享有每度約0.28元左右,一年共180億元左右的電價補貼。

因此針對耗電量佔台灣一年總耗電量30%的大型工業用戶,其電價調幅應該增加至20%左右,達到充分移除補貼的效果。且根據工研院調查,此類大型用戶的用電效率至少可提升20%以上。因此若此次的電價調整欲發揮其於能源政策上的節能效果,必須提高工業電價的漲幅。

而針對小型商家上,由於其目前電價已遠高於成本,且其電價調整一單位時,其物價波動效果遠高於工業,因此本次電價調整時,並無調整商業用戶的必要性。

針對住宅用電上,若欲達到公平負擔的效果,則應就調整電費累進級距上進行修正,以南韓為例,其住宅用電上,500度以上的單價為300度以下的4倍左右,而台灣的差距僅有70%。因此在此波電價調整上,應將700度以上的電價調幅,增加至10%以上,使其單價可達到330度以下單價的兩倍,方能達到拉大級距,公平負擔的效果。

請鬼拿藥單的經營改善小組

綜觀官方這兩年提出的電價調整方案,其根本問題在於僅以彌補台電虧損為出發點,而忽略了電價在整體能源政策中的角色。且於去年油電雙漲引起軒然大波後,其採取的措施僅是將漲幅分段以及成立經營改善小組。面對環保團體提出的工業用電補貼的質疑,經濟部與台電的回應方式除了以攻擊性的字眼,幫工業界辯護外,更荒謬的場景則是邀請享有大量用電補貼的工商團體代表,擔任台電經營改善小組的負責人,導致台電今年提出的總額為56億元的開源節流方案中,竟有40億是仰賴「增加核電發電量替代油氣發電」此類不切實際的作為。

至於眾所質疑的用電成長預測過高,導致過度投資此因素,其也僅以延緩彰工火力發電廠興建、深澳火力發電廠更新等投資案為回應,而不思應以電力管理思維,採行調降對需電量成長幅度的預估以及將備用容量率目標值調降至12%等可根本減少未來硬體投資成本的措施。

另亦有學者指出台電火力發電機組的效率過低,致使其每發1度電時,耗用的燃料較高,墊高發電成本。面對此質疑,能源局與台電均可以依據能源管理法中的電廠效率規範,要求其發電機組的汰換,甚至操作上的重新配置。不僅可減少燃料成本,更可降低溫室氣體、粒狀污染物、重金屬的排放量。但請鬼拿藥單式的經營改善小組,卻無能要求台電將此類措施列為開源節流方案之中。

反映環境外部成本的電價合理化策略

依照台灣大學氣候變遷與永續發展中心於2012年10月發表的民調分析,高達64.4%的受訪者願意「以較高賦稅來保護環境」,亦高達81.6%的受訪者願意捨棄價格較低的核能,而「以高電價支持再生能源」。此調查結果突顯民眾並非全然抗拒電價調整,而是更關注其背後調整的理由。

然而這兩年針對電價的爭論上,「環境外部成本」此更根本性的問題,卻僅成點綴,因此屢屢出現台電的發電成本遠低於向民營電廠購電價格,因此只要減少向民營電廠購電,便可減少台電虧損此論調。此論點完全忽略民營電廠中有四成的發電是燃氣電廠,因此若單純減少向其購電,反倒將有以燃煤發電替代燃氣發電的效果,致使環境外部成本增加。

面對環境外部成本此一根本問題,各界紛紛要求政府應提出能源稅的立法時程表,作為電價改革的根本措施。但政府置之不理的態度,突顯其在電價調整時所喊出的「共同面對高能源價格的時代」、「共同節能減碳」等口號,僅是個遮羞布,用來遮掩其在電價合理化政策上的迷失。

(綠色公民行動聯盟理事)

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