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面對青年貧窮化:後金融危機歐洲國家年金轉型

立報/本報訊 2013.08.29 00:00
■劉侑學

2008年的金融危機,是繼1930年代經濟大蕭條之後最具威脅的挑戰,對於許多老牌福利國家而言,歷經1980年代以來將近30年的發展轉型,從「政治對抗市場」的角色,逐漸接受市場帶來的功能,換句話說,以主張重分配與所得保障為信仰的福利國家,在介入程度與目標上出現重大的改變,開始在政策當中尋找市場的定位,著手動員弱勢群體進入勞動市場,以利自給自足,抑或是鼓勵高齡人口延後退休、終身學習。

回顧二次戰後福利國家所處的黃金時代,老年的社會保障是建立在世代契約的基礎之上,由當代公民餵養老年世代。現在的工作人口可以透過參與年金體系,可預期在退休之後領到年金給付,保障無工作所得的老年生活。然而,經濟危機、財政壓力、人口老化、高失業率等多重面向因素的夾擊之下,早期打造隨收隨付(PAYG)搭配確定給付(DB)的制度成為被檢討的眾矢之的。

80年代後年金體系的轉型

老年年金是現代福利國家的關鍵台柱,也是「歐洲社會模式」的基石。但許多結構性問題牽制著公共年金的發展,國際組織如世界銀行(World Bank)、經濟暨合作發展組織(OECD)與許多經濟學者,開始倡議原先主導年金體系以隨收隨付為主的公共年金,應改由提存制的私人年金所取代。事實上,拉開年金改革序幕的理由,不僅來自於財政永續的考量,更重要的是寄望透過累積的年金基金帶動金融資本市場的擴張,進而解決經濟成長動能不足的問題。

不過,歐洲國家的年金改革不若拉丁美洲或東歐國家的劇烈,發展至為成熟的公共年金體系以及民主選舉制度的設計,都為邁往私人年金發展的道路設下障礙。儘管如此,觀察過去30年的改革過程,多數歐洲福利國家一方面削減公共年金慷慨的給付水準、緊縮領取的資格限制、延後退休年齡、強化繳費與給付之間的連動關係,另一方面藉著建立私人年金的法制規範、稅式優惠或強制加入(譬如台灣的勞退新制)開發私人年金的領域,以彌補公共年金改革之後面臨的年金所得落差。可以發現,現階段歐洲國家年金體系並非以提存式私人年金為主,而是公私混合的形式。

▲現階段歐洲國家年金體系是公私混合的形式,圖為法國尼斯兩位老人在盎格魯街休憩,圖攝於2013年2月19日。(圖/路透)

實際上,英語系國家如英國與北歐國家的私人年金體系已經走向成熟,而以俾斯麥公共年金體系著稱的德國,經過1990年代的許多制度內部的技術性改革,例如降低給付額度、延後退休年齡、取消提早退休方案、提高費率,以及利用一般稅收補充年金財物缺口等作法,效果卻十分有限,慢慢無法抵擋年金私有化的趨勢,逐漸拓展職業年金與個人年金。另一個顯著的例子則是義大利,1980年代義大利的年金體系就有專家提出警告,若政府不祭出改革措施,過於優渥的退休年金將會為財政帶來危機,也開啟往後90年代多次的改革工程,歷任政府都積極推動私人年金的發展,透過特有的資遣費制度作為資金來源,試圖降低未來公共年金的比例。

金融危機逆轉發展趨勢

私人年金在未來可預期將漸漸取代公共年金的重要性,也意味著國家在退休功能的角色出現撤退,已從年金「提供者」轉變為制度的「規範者」,也就是說,國家如何治理龐大的年金基金,成為各國當前迫切的議題。其中,例如冰島、荷蘭與瑞士的資產規模超過每年的經濟活動,英國、愛爾蘭、芬蘭、丹麥等國家也都佔GDP的40%以上。

2008年的金融危機卻重創年金基金,美國、冰島與愛爾蘭的資金規模大幅縮水25%,而多數其他歐洲國家也滑落至少10%至20%之間,也使這些國家開始思考年金基金的管理。但更值得注意的是,許多東歐國家嘗試重訪過去提存式私人年金的策略,甚至重新將焦點放回隨收隨付的年金體系,最為顯著的國家莫過於是匈牙利,轉向「國有化」提存式年金。

當前歐洲國家的年金發展趨勢,經過全面私有化的風潮席捲,卻在後金融風暴時期走出兩條涇渭分明的路線,加強管制或重新恢復國家的責任;不過,任何一條途徑似都仍舊難以面對長期存在的難題,英國90年代推出許多管制的手段卻依舊成效不彰,而回復國家的隨收隨付公共年金同樣得回應人口老化下的財政風險(前提是得擋住私有化的市場力量)。或許該進一步提問的是,福利國家還是找到出路的唯一選項嗎?(前青年勞動九五聯盟執委)

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