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環境前線:能源政策典範轉移

立報/本報訊 2013.08.05 00:00
環境前線:能源政策典範轉移──以「用電需求零成長」為方法

■趙家緯

今年309廢核大遊行中,主辦單位提供給參加遊行群眾的一款手舉牌上,載有「核廢料遷出蘭嶼、用電需求零成長」等字樣。而相較於前者較易以環境正義的角度理解此訴求的脈絡,而後者則需以「能源政策典範移轉」的角度,方能意識到此訴求乃是台灣邁向核電歸零的必備條件。

典範轉移而非漸進修正

面對全民對核安風險以及核廢料何去何從的疑慮,官方的辯駁角度多是搬出缺電牌或經濟牌來嚇阻全民對此議題的持續思索,但卻未曾揭露,其所有的廢核缺電說,乃是立基於台灣用電量將持續高幅成長,導致2025年時的全國用電量,要較目前增加40%以上,約880億度,相當於4.6座核四廠或2座台中燃煤火力發電廠,方能填補。

因此去年度於全國氣候變遷會議中,公民團體指出:「面對氣候變遷的溫室氣體減量挑戰以及核災風險威脅,應以『電力需求零成長』為能源政策(能源發展綱領政策環評)的規劃核心,同時達成非核家園以及低碳社會。」因此要求政府應學習廢棄物政策上的「從一縣市一焚化爐到零廢棄」此般政策軸線翻轉的經驗,揚棄以往於能源政策規劃之時,僅將「產業結構調整、能源效率提升」等節能政策,視為雞肋或是不切實際理想的觀念,重新以達到能源總量管制為前提,盤整所有政策,如重新訂定永續能源政策綱領中能源效率每年提昇2%之政策目標。而綠色公民行動聯盟,亦於後續諮詢會議上,提出應採行以下五大落實機制(見表),達成以2025年時,用電量維持至2010年之水準此用電需求零成長的目標。

爾後,行政院於民國101年11月5日核定之「我國用電需求零成長評估機制」,彙整各部門電力零成長評估結果,並於近兩週間召開分區會議,向各方代表說明評估結果。惟因用電需求零成長為今年度廢核大遊行所提出的政策訴求,而馬政府為反擊民間訴求,故於整個用電需求零成長評估機制尚未完成之時,即於經濟部的核能議題問答集中以「追求電力零成長可能導致經濟零成長」來恫嚇人民,而非細部分析民間團體提出的「用電需求零成長」在能源政策以及經濟轉型上所具有的意義。而從本次分區說明會中所提出的評估報告的初稿,既可知其毫無誠意將公民於氣候變遷國家會議提出的訴求,納入政策研擬之中。

片面篩選國際資訊背後潛台詞

能源局於目前我國電力需求零成長評估報告(初稿)的說明會簡報中,列舉英國、韓國、APEC等國家與區域對未來的電力需求預測,強調上述區域的電力需求均預估將持續成長,因此用電需求零成長似非國際趨勢。似乎意欲鋪陳著電力需求零成長只是民間團體不切實際的倡議口號,無需嚴謹面對。

但實際上,德國在能源革命政策中提出了2020年的用電量要比2008年低10%,2050年要比2008年低25%的目標;2012年以公投決定要邁向非核的義大利,也在2013年3月提出的能源戰略規劃,設定2020年的電力需求不得比2010年高出4%的目標;而同樣欲邁向非核國的瑞士,也提出2020年的用電量不能比2010年增加5%,而且之後要維持零成長的目標。

▲今年309廢核大遊行,志工與民眾在博愛區拉起封鎖線,象徵核災發生時,總統府也將淪為災區。(圖文/本報資料室)

被視為能源轉型模範之一的丹麥,最廣為人知的是其提出2050年時再生能源佔比達百分之百的進步承諾,但其能提出此承諾的關鍵要素,乃是其亦同時設定了2020年時的能源消費量要較2010年削減7.6%的節能目標。

因此顯見目前的報告中,並未能從政策軸線翻轉與典範轉移的角度,蒐集國際較進步的能源政策規劃概念,檢視台灣現行的政策落差。官方這類的作為,亦見諸於10年前零廢棄政策的論辯過程,然而歷史證明了一切。

空想般的產業發展方向

此份用電需求零成長的評估報告,在產業結構上立基於以下重要假設:

●依據我國2013到2030年總體經濟預測全國GDP年均成長率為3.17%,製造業在產業結構優化政策推動下,預估2013到2030年GDP年均成長率為3.79%。

●資訊電子工業預估2011到2025年GDP年均成長率為5.29%。

●工業於實質GDP之佔比,將從2012年的37%,提升至2030年的38.8%。

然而上述的假設,均極為不切實際,且不符合全民提出的產業轉型目標。如設定製造業的GDP成長率高於全國GDP的成長率,意即台灣未來製造業於產業結構中的佔比將逐漸增加,而非遞減。此外此GDP成長率,亦高於經濟部所規劃的「2020產業發展策略」中所設定的附加價值的成長率,意即若要達到此報告中所憑依的製造業GDP成長率目標,整體製造業的規模需大幅擴廠方能達成。以電子業為例,其預估該產業於2011到2025年GDP年均成長率為5.29%,既使此產業附加價值率持續提升,但整個產業規模仍將較當前增加80%以上,此意味著將新增許多科學園區、工業園區的用地需求。但以代工型態為主的電子業是否為台灣未來產業發展的選擇?而當工業局提出此發展構想時,是否有以中科四期開發案為借鏡,考量到電子業用地、用水等資源限制?

且於民間團體鑒於電子業為未來用電需求的成長趨力,故提出應針對此產業發展方向採行政策環評,如同工業局針對鋼鐵工業以及石化工業一樣,綜合性分析此產業的資源限制,並提出嚴格的效率規範。然於本分區說明會的簡報內容中,卻隻字未提。

政策工具的自我閹割

本次各部會提出的簡報中,毫無任何新的政策工具的研擬,如在工業部門上,仍僅表示將「透過專案計畫執行,於輔導過程中將各行業可行節電措施及技術導入」等對於自願性工具的仰賴。而從工業部門上提出的分析結果,亦可驗證在過去一年的電力需求零成長的討論過程中,相關部會並未根本的思索提升能源效率的可能性。

如此評估報告中指出在2013至2030年間,工業部門的電力密集度(每單位GDP所耗用的用電量)每年可以降低1.59%。先不論這個分析結果,竟比1996年至2012年間的年均降幅1.68%為低,更重要的事,若搭配「2020產業發展策略」中所設定的製造業的附加價值率將從2009年的23%提升至2020年的28%進行分析時,則可發現光是附加價值率的提升效果,對電力密集度可帶來的降幅已經高過1.59%,因此若真的採行了實質提升製程能源效率的政策工具,製造業用電的成長幅度應可再大幅抑制。

▲今年309廢核大遊行,台權會推出核電斷頭台、NO NUKE服裝秀,展現反核理念。(圖文/本報資料室)

但依據能源管理法所賦予之效力,主管機關可制定「能源密集產業能源效率與指標規定」,針對耗能產業,研析各產業未來生產每單位產品時的能源耗用量上限。而依據調查,目前各耗能產業的平均能源效率,均較國內最佳值低了20%以上。而且台灣針對佔工業用電占70%的馬達用電上,其現行制定的效率標準亦低於歐、美、日10%左右,甚至亦比中國還低。

以上政策落差,本應藉由此次由行政院層級所推動各部門達到電力需求零成長的契機,加以改善,一改以往屈服於各產業公會的遊說與施壓的狀況,但最終只見相關部會仍是將電力視為資本家的生產資源,奉承以「技術輔導」、「宣導推廣」、「鼓勵」作為政策方向。而非鑒於電力生產過程中的環境與社會外部性,因此公部門應從公共利益的角度,統籌性的規劃與規範。

再者,價格本就是推動電力需求零成長另一關鍵的政策工具,但在本次官方提出的報告中,卻未考慮移除化石燃料補貼、工業電價合理化以及能源稅等關鍵政策工具,因此顯當前提出的規劃內容,根本尚未能發揮台灣的真正節能潛力。

核四最佳替代方案─政策節能

上述分析,並非全然否定過去一年間,公部門體系中針對電力需求零成長的努力。畢竟依據此次分析結果,台灣的用電需求量,至少可以從原本毫無節制的2.5%到3%以上的成長率,抑制至1.88%左右。而此次官方提出的政策初稿的分析數據,亦也證成了以抑制用電成長作為核四廠的替代方案上是極為可行的。

因官方近期提出的不蓋核四既會缺電的論述,均是立基在未來用電量成長率需達到2.5%所提出的分析,而此次提出的用電需求零成長的規劃內容,幾是在毫無新增政策工具、產業結構未調整、GDP成長率達3.17%的條件下,既可使2025年時的用電量,較原本預測的需求量,削減253億度,已遠高於核四供電量193億度,因此再次凸顯官方所稱的停建核四既會缺電,僅是恐嚇語言,不堪檢驗。

且若能依循公民團體的建議,落實能源管理法、履行能源稅的政治承諾,重新思考電子業的轉型方向,則以「電力需求零成長」,作為台灣邁入非核家園以及低碳社會的路徑,絕非玫瑰色的倡議口號,而是無悔的公共政策選擇。(綠色公民行動聯盟理事)

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