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《星期專訪》顏慶章︰FTA談判 沒有一個國家當機密

自由時報/ 2013.07.15 00:00
記者鄭琪芳/專訪

馬政府簽署「兩岸服務貿易協議」,我國前駐WTO常任代表顏慶章表示,FTA談判沒有一個國家當成機密在處理,「立法院介入FTA,此其時矣。」服貿協議洽簽過程絕對有改進空間,加上台紐經濟合作協定本月十日簽署前,立法院也僅被匆促告知,可藉此機會思考如何建立國際談判的SOP(標準作業程序)。

服貿協議 應逐條審議、表決

記者問:服貿協議應否送立法院審議?應否逐條表決?你的看法為何?

顏慶章答:我想從另外的角度來談這個問題,就是立法院應扮演什麼角色。大法官第三二九號解釋文在一九九三年的時空環境下,雖解釋兩岸協議非該解釋所稱的國際書面協定,應否送立法院審議不在解釋範圍,但該解釋文之精義在於,倘若「涉及國家重要事項或人民之權利義務且具有法律上效力者」,應送立法院審議。

服貿協議顯然涉及國家重要事項、人民權利義務且具有法律上效力,加上事先沒有得到法律授權、未先經立法院同意而簽定、且涉及內容與既有國內法律也不相同;因而,根據上述大法官解釋文之精義,立法院應有審議之權責。

問:馬政府強調服貿協議是ECFA(海峽兩岸經濟合作架構協議)的延伸,因此行政院僅核定送立法院「備查」,後又堅持不能「逐條表決」,合理嗎?

答:對民主國家而言,行政部門所有行政行為都要受到國會合理監督,何況ECFA只是空泛的架構協議,除早收清單外,並未有實質內容,最重要的是子協議的簽署,立法院通過ECFA,只是同意相關子協議可以締簽,但簽完仍需受到檢視。況且,若一開始簽訂完整的FTA(自由貿易協定),就要接受立法院逐條審議,先簽一個架構協議就不用,不僅法律邏輯不通,在憲法精神下也不太適當。

服貿協議已經簽了,接下來國內法律體系如何認可,涉及憲政體制的運作,憲法上法律案要經立法院三讀通過,且必然是「逐條審議」,不逐條就不叫審議,而「逐條審議」當然是「逐條表決」,有哪一個法案是「逐條審議」但「包裹表決」的?尤其將來貨品貿易協議將涉及「海關進口稅則」的修正,當然要逐條審議,不可能包裹表決。

問:其他國家做法如何?馬政府稱服貿協議簽署前保密、簽署後包裹表決是國際慣例,真的如此嗎?

美貿易授權機制 值得參考

答:FTA的簽署影響國內各行各業,不能簽完了再拿回來說「要就是全部都要、不能逐條表示意見」。現在問題是如何彌補,尤其是怎樣建立一個立法院與行政院涉及FTA或其他貿易談判事項的運作機制。

馬政府強調談判需要保密,所以不適合讓立法院或相關人士知道,這也是不正確的,因談判結果對人民的權利義務有相當影響,怎麼可以保密到連立法院都不知情?然後要立委照單全收?整個服貿協議洽簽過程絕對有改進空間。

美國對外貿易談判的方式很值得參考,由於美國憲法第一條第八項規定,國會具有與其他國家從事規範商業事項的權力,所以國會認為從事貿易談判是憲法賦予國會的固有權力,歷經行政部門與國會互動經驗後,從一九三四年起,逐漸形成美國國會授權行政部門從事貿易談判機制,由國會通過法案,授權行政部門去談判,但規定授權期限及談判重點目標;最新版本的貿易授權機制,國會還成立「國會督導團(Congressional Oversight Group)」,派遣成員擔任談判代表團的官方顧問,過程中定期向國會報告,哪有保密的問題?

我們不一定要全部學美國,但這次連立法院長王金平及執政黨立委事先也不知情,將來貨貿協議的談判是否也如此?其他的FTA及TPP(跨太平洋夥伴協定)是否也照這個方式?立法院事先無從知悉談判過程及內容,難道這是良好的作法嗎?

除了國會 也應與產業溝通

除了國會,與產業界溝通也很正常,服貿協議涉及範圍很廣,服務業幾乎都含括,貨貿協議是下一階段最艱困課題,我們現在還有八百三十項中國農產品禁止進口,將來簽貨貿協議勢必要有所調整,因為凡是在WTO(世界貿易組織)體系簽署的FTA,都要在WTO既有規範上提供更優惠待遇,一般稱為「WTO plus(超越WTO最惠國待遇)」,現在兩岸還處在「WTO minus(未符合WTO最惠國待遇)」,還沒恢復到「WTO正常化」,一下子要跳到「WTO plus」,這是為何國內那麼難以接受或有那麼多質疑的原因。

將來落實貨貿協議,中國農產品勢必要開放,但馬總統承諾中國農產品繼續不開放,將來如何面對?貨貿協議很快就要洽簽,民眾的衝擊會更大,政府要好好面對這個問題。

台灣若干業者是有競爭力,在愈自由化的環境,競爭力愈高的業者可以得到利益,但也有競爭力比較弱的業者,要多一點時間讓他們思考提升競爭力的方法或降低負面衝擊,FTA談判沒有一個國家是當成機密在處理的。

問:服貿協議已經簽了,後續應如何處理?若服貿協議沒有過,真會影響台灣的國際信譽及未來洽簽FTA、TPP嗎?

答:立法院要有立場,也要想出一個亡羊補牢方法,立法院本來就有立法權,甚至可制定法案,要求FTA談判過程要讓立法院掌握資訊,台灣是否參考美國「國會督導團」的作法也可以討論。

這件事剛好是一個很好的機會,讓我們思考怎樣對外形成共識、對外有效支援談判,美國的貿易授權機制是一個很好的範例,談判代表出去談判有優勢,因為國會給予談判授權,且有授權期限,傳達給對手國的訊息是,最好在授權期限內完成。美國國會是隨時參與談判活動,立法及行政部門隨時有所折衝,對外談判形成同一個聲音。

因應國際談判 要建立SOP

這是最好的方式,否則在所謂的「黑箱作業」下,所有談判都已完成,行政院才將簽署的協議送交立法院,難道立法院不能有所質疑嗎?況且,行政部門強調服貿協議對台灣很好,那就在立法院務實地與立委溝通,讓立法院進行實質討論與逐條表決,倘若因而有所改變,正好讓國際上知道台灣是一個民主制度很成熟的國家。

另外,我們也可以利用這個機會建立一套國際談判的SOP,將來要面對的TPP是高品質的FTA,要享受相關國家高品質的開放,台灣也要提供高品質的開放,如果能讓業者、立委事先充分了解,談判結果就可以讓大家接受。

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