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戶籍二元制 陸城鎮化絆腳石

中央社/ 2013.06.29 00:00
--大陸城鎮化專題之二(中央社記者蔡素蓉台北29日電)大陸城鎮化首先要解決中國獨特的城鄉二元戶籍制度,這種結構建立於1950年代計劃經濟時期,被稱為「早熟社會主義國家」,如今卻成為城鎮化的絆腳石以及加深社會矛盾的主因。

北京市今年2月初街頭一改以往壅堵窘狀,特別容易「打車(招計程車)」,計程車司機對中央社記者說:「大家都回家了,每年春節都如此。」

不只北京如此,每年農曆春節前後40天,中國大陸各地總計高達30多億人次的人口流動「春運」,被稱為全人類規模最大的、週期性大遷徙。

為什麼會如此?因為在城市工作的約數億人口的「農民工」,每到春節前夕總要回老家探望父母與幼兒,順便發發紅包。

稱為「農民工」,是因為這些到城市打工的農民,戶籍仍在農村,雖然住在城市,所有消費行為仍是農民屬性。

事實上,根據中國社會科學院2010年公布的農民工大型調查顯示,8成農民工不願放棄農地,不願轉為非農戶口。

很多台灣民眾可能不知道,在大陸只要擁有農村戶籍,一出生就會有政府分配的土地,但屬於「集體擁有」,不能私自買賣。村民出嫁、死亡或擁有城市居民戶籍時,當地村委會就會進行農地重分配。

大陸農地「集體擁有制」源於中共建政後,進行土地改革,把地主的土地沒收,把7億畝土地分配給沒有地或少地的約3億多的貧農人口。

不過,大陸農民擁有個人土地的時光僅短短幾年,1950年代大陸推動合作化運動,農地就走向了「集體擁有制」。

相對於農村土地集體化,城鎮居民雖沒有土地所有權,但卻享有眾多福利,生活條件遠超過農民。

政治大學國家發展研究所所長吳德美告訴中央社記者:「在1950年代大陸農民集體擁有土地,而大陸中央則把城市人福利全都包下來了,例如工作、住房等,學者把中共此階段稱為『早熟的社會主義國家』。」

她說:「鄧小平1982年修憲時,明定『城市的土地屬於國家所有』,可能是城市人福利幾乎都是政府所給的,所以並沒有引發什麼抗議,城市土地一夕之間就由憲法明文規定為國家的了。」

回顧歷史,1950年代大陸城市是國有土地與私有土地並存,之後一系列運動,對私有地進行社會主義改造,由國家經營。文革時期及之後,土地實際上不再是私人的。但直至1982年修憲,才由憲法明定城市土地國有制。

這項當初為中共贏得「早熟社會主義國家」的城鄉二元化戶籍制度,如今卻成了學者所說的「地球上最大規模把人綁死在土地上的制度」,「進行中國內部移民成了非常困難的事」,也是加深城鄉差距、貧富差距的元兇之一。

中央研究院社會學研究所助理研究員林宗弘分析:「因為中國戶籍制度是不可逆轉的,農民可以變成城市居民,但城市居民是不能變成農民的。不少農民因為不願放棄農地,『所以不願上樓』。」

吳德美說:「常聽到北京等大都市有高學歷蟻族的存在,其實,有些農民並不想放棄農地。」

「以往農地可能是『生財工具』,但對於大陸現代農民而言,土地可能是『致富工具』。一旦土地被徵收成了城市用地,獲得的徵收補償,農民就可能因此一夕致富。」吳德美接著分析。

不只「農民不願上樓」,地方政府也不希望愈來愈多的農民變成市民,因為戶籍與許多城市居民的福利相掛鉤,市民一旦變多了,地方財政支出恐無力負擔。

大陸地方政府通常必須負擔市民的義務教育、社會保障、就業服務、醫療衛生、保障性住房及公用設施等方面公共成本。

大陸國務院發展研究中心曾測算,一位農民工市民化的成本約人民幣8萬元。若讓1.6億農工民變成市民,就得花上人民幣上兆元。這是相當驚人的財政支出。

因而許多人口輸入的大省或大城市,對農民成為市民的戶籍門檻規定得相當嚴。

以北京市為例,外地人想申請戶籍,至少要拿到工作證,且穩定繳納所得稅、社保金達7年以上。但大陸個人所得稅起徵點是3000元,有些農民工的月薪根本還不到3000元。

如何進行戶籍改革,以達到真正的城鎮化成效,將是大陸未來要面臨的嚴峻挑戰。1020629

(中新社提供)中央社 102年6月29日

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