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化公為私的荒唐修法

立報/本報訊 2013.06.06 00:00
■姚欣進

前言

據某些學者解釋,西哲柏拉圖晚年對話錄《法律篇》,相較於其最著名的對話錄《理想國》,才是他在深悉人性弱點、政治現實的條件後,對於人間政治現實提出實際可行之理想政治制度藍圖的壓箱扛鼎之作。

在柏拉圖的《理想國》篇中,人類社會的政治制度設計是由一超凡入聖的哲學家君王一手掌控政權,芸芸眾生唯有寄託全部希望於一人政治智慧。這藍圖願景顯然完全不切實際,但在《法律篇》,柏拉圖則提出現實較佳的政治制度原則,乃是基於實務取向但卻明智的菁英立法者來彼此協調、審慎擬議社會規範與可行政治秩序。這社會不再是永不可能實現的烏托邦,但卻也非粗鄙、唯利是圖的純現實政治,而是結合了理想與現實、巨大權力與審慎法律節制的制度運作。

柏拉圖由獨尊一人的威權領導到菁英立法者來實際掌控政治,立法者才真正享有最崇高與關鍵地位。柏拉圖的政治哲學理念,固然還不脫菁英政治思維而漠視一般平民民主政治,但作為西方世界的政治哲學的開創者,他至少提出了兩個真知灼見:其一,現實政治不再是哲學家純粹思維領域,而是直接與現實利益結合的事務,所以更需要對現實事務能有審慎、明智(而非哲學智慧)能力者來擔綱處理;其二,政治事務固然需要權力來處理,但這權力本身,卻並非由抽象哲學思維來論證,而是評估各方利益並經審慎協調的法律來節制。現實政治的根本基礎,已由獨攬大權的行政層面轉移至規範權力的立法層面。

政治是立基於正當法律架構基礎上,顯然對後世西方法治社會的發展有著深遠影響。事實上,西方社會民主體制大都是以內閣制為主,掌握行政大權者必須先是國會議員,即國會多數黨的黨魁才能組閣,行政權是建立在立法權基礎上。這種內閣制的精神在於:如果一個社會的政治菁英們是透過一個上軌道、有著豐厚民主政治文化的國會機制而被長期磨練、培養出來,則這社會的高階行政者不是僅有行政部門一條鞭的經驗,而是兼具了與選民溝通互動、行政所需的法治素養等立法知識與能力,則這社會的行政與立法部門更能協和運作,而兼具了政治及法治的穩定性。

以此來看,我們要判斷一個社會的民主政治水平,不僅要觀察其政黨政治、選舉制度等等,更要了解其國會議員的政治水平,其國會立法部門是如何實際運作。一句話,國會品質,乃是民主政治的根本命脈。

本文將以此角度,來討論近日立法院對於民意代表業務費等、學者補助款等除罪化的修法方式,並以此來論析台灣民主政治的問題。

▲會計法修法文字疏漏,造成疑義。國民黨立委謝國樑(左)5日邀請學者舉行記者會,研商會計法漏列大學老師的解決之道。(圖文/中央社)

一、會計法99-1修法的直接影響

近日立法院匆促修法三讀通過的會計法第99條之一修正案,主要是針對各級民意代表(從立委到村里長等)與學者(大學教職員與研究機構研究員等)之政府補助各項費用(從民意代表的業務費、事務補助費等)的財務責任,加以除罪化:即,不僅是今後而且追溯至民國101年(學者)或99年開始(民意代表)開始,這些領有政府補助經費者所報銷的經費,完全沒有刑、民事與行政責任。更具體的說,會計法本為政府各級機關辦理政府經費會計作業的法律規範,而原法99條對於「不合法之會計程序或會計文書」,本有明確規定其行為為違法,且承辦會計人員將負連帶法律責任,但在此次修法後,這些法律責任完全免除。

雖然此次修法條文尚有但書,規定若是經費報支不實還需繳回,而若是公款私用則不適用此修法後條文,但既然實際會計作業的疏誤或不實,都毋需負任何法律責任,則可想而知,這但書根本是形同具文。

因為在這修法條文下,公款的報支作業已大開方便之門,只要有基本收據等原始憑證的條件,在可追溯既往以至於今後,這些學者、民意代表們的補助經費報支又如何查核屬實呢?又如何確知這些領取公款者是企圖公款私用,從而要求繳回呢?

我們若再對照中央法規的「支出憑證處理要點」(規範各級機關會計作業的報支事項工作)之第三點,「各機關員工向機關申請支付款項,應本誠信原則對所提出之支出憑證之支付事實真實性負責,如有不實應負相關責任」,就可更清楚看出,此次修法將使所謂「誠信原則」報支,若所報不實「應負其相關責任」,就根本是形同具文,今後政府經費補助於民意代表業務工作、學者研究工作等之如實報支所應有的起碼規範,將蕩然無存。因為這次所修的法條,會計法,乃是政府各級機構、單位的所有會計作業之母法,若母法都已說,今後這些特定人士的公款經費報支會計作業,實質上沒有任何法律責任,則其餘的行政法規、要點等規定要如實申報、要負相關責任等,當然就是一堆空話了!

二、修法的現實利益

事實上,這次針對會計法99-1修法,乃是早有企圖的第二波修法。會計法99-1條,早在2011年5月3日就三讀通過,而這第一次修法(增補此條文),乃是針對政府首長的特別費而除罪化,但這除罪化的對象不包括民意代表與學者,其除罪化的報支經費也僅限於特別費,而不包括當時民進黨黨團所提出其他政府機構的機要費、機密費、辦公費、研究費、民意代表助理費、出國考察費、村里長事務補助費等。

立法委員們之所以會在過去幾年針對首長們特別費來做除罪化的修法,直接原因是在2006年當時聲望如日中天的馬英九市長被民進黨議員告發,馬英九將特別費公款移作私用而犯了竊取、侵佔公有財務之貪污罪行。

但多年來,各機構首長之特別費的性質界定,本來就處於灰色地帶,既是公務所用又是薪資補貼,在實際會計作業上是被直接匯入各首長的私人薪資帳戶內,所以當時因類似行為而被檢調單位調查的就高達7千多名,幾乎所有檯面上的兩黨政治菁英都有這種公款私用的嫌疑。如果真的依法辦理,當時的國家機器大概就會因掌權集團有罪入獄者過多而要立即癱瘓,所以後來就先以「歷史共業」之名來彈性解釋特別費的私用不算是侵佔公有財物來一一判決無罪,最後就乾脆明定如今的會計法99-1條款,溯及既往而全部漂白無罪。所以,這次修法乃是針對同一法條來擴大所及範圍的恩澤廣施的立法動作,除罪對象由高高在上的高級長官,進一步普及到地方民意代表,由特別費除罪化擴及到五花八門的研究費、公費助理費、加班費、業務費、出國之考察費、事務補助費等。

根據上述修法的政治與歷史脈絡來看,這幾年來立法委員們不分黨派有志一同地要將公款使用報支以修法來除罪化的立法動作,從法治的標準來說,乃是惡質到極點、荒唐離譜的為台灣手握權力與社會資源的各級政治人物(從總統、立委、各級行政首長到村里長等),大開公私不分(其實化公為私)的方便之門,實質鼓勵、縱容政治人物能輕易且合法地將公款私用。

或以另一種更不堪但卻符合當前台灣政治現實的說法來說,在這新修法的條文下,前立委顏清標喝花酒報支公款,又何錯之有?因為目前不是正有許多立委是在這類酒家內的杯酒笙歌中談妥公務?今後,立委們以喝花酒來申報其業務費,不僅不違法,我們還應稱讚他們誠實的做自己呢!

另一方面,這次修法除了政界人物之外,也針對學界人士除罪,將其研究計畫費報支也除罪化。這固然有其客觀現實的需要;例如,過去至今,對於學術研究計畫經費的核銷,往往須以既定研究計畫所列舉的規劃經費支出項目來審核,但任何計畫都會為了實際運作而有所變化,何況是學術研究性質的計畫。然而,學術研究經費畢竟是針對有明確客觀研究工作支出的公款補助,所以,在實際的核銷作業上,其實際支出項目或金額固然應有其彈性空間,但再怎麼說,也不應毫無法律底線完全沒有財務責任。如今,連這基本底線也蕩然無存時,請問,誰能保證所有學界人士都能如實申報?從不假公濟私呢?而萬一(也必然會有)有此情事發生,我們居然無「法」來處理!

總結來說,這幾年來針對會計法99-1的修法,乃是台灣立法委的集體自肥、自私的立法行為,毫無基本法治精神,在未來勢必將使目前已極為艱困的公共財政限於更不見天日的局面。 (台灣公共化協會成員)

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