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蕃新聞

兩岸明分暗合才能制菲

美麗島電子報/郭正亮 2013.05.13 00:00
5月9日,菲律賓海岸巡防隊無故射殺台灣漁民,讓台灣社會群情激憤,馬政府在5月11日晚上召開國安會議,限期72小時菲政府必須道歉、賠償、懲凶、啟動台菲漁業談判,否則將凍結菲勞申請、召回駐菲代表、要求菲駐台代表返菲。

5月12日,配合總統府的72小時最後通牒,海巡署宣布將增派台南艦、福星艦、巡護一號到南方海域,進行四天三夜的護漁行動(剛好72小時),國防部也將派出3600噸康定艦、配備配備S-70C直升機隨艦前往,並擴大偵巡範圍、增加偵巡頻率,全程配合海巡署的護漁行動。

72小時最後通牒,重提無效老調

馬政府的國安決議,包括兩個部分:一是72小時限期,二是制裁內容。提出72小時限期,具有兩層內涵:一是菲律賓5月13日即將舉行期中選舉,執政黨不便在選前示弱,更不可能立即認錯讓步;二是美國早在5月10日「呼籲雙方克制,勿升高緊張情勢,避免損及外交努力」,並對菲政府保證「將與台灣合作調查真相」表示歡迎。美國還說「一切等到菲方調查報告出爐再說」,表示美國的目前立場是「既不譴責、也不要求菲國道歉」。由於台菲並無邦交,美國所謂「避免損及外交努力」,其實已經暗示了美國將在幕後介入斡旋。

但馬政府限期72小時之後的制裁內容,卻完全不痛不癢,凍結菲勞申請,早已是老調重彈,十幾年來證明毫無作用。根據海巡署統計,13年來菲律賓公務船騷擾台灣漁船通報件數達31件,其中9起重大衝突造成2死1重傷,超過30名船員遭羈押2個月至1年半。2006年台東藉漁船滿春憶號在蘭嶼海域遭菲船搶劫,對方開槍造成1死1傷,當時也透過台菲聯合司法調查,台東地院還以殺人罪起訴2名菲水警,但殺人嫌犯至今仍然拒絕出庭,從當時執政的民進黨到現在執政的馬政府,始終毫無辦法,只能不了了之。

菲政府對台灣的不以為意,還包括2010年12月的台人遣送事件。當時菲律賓和中國大陸在馬尼拉逮捕涉及跨國詐騙集團嫌犯,菲國將其中14名台籍人士遣送大陸,引起極大風波。馬政府雖向菲國表達強烈不滿,最後仍只能透過兩岸共同打擊犯罪及司法互助機制,將嫌犯接回台灣審訊,凸顯出菲國完全不尊重我方主權。事後即使曾一度傳出台菲將洽商引渡條約,但最後也無疾而終。

由於歷史殷鑑不遠,馬政府繼續重提無效老調,難免在第一時間被媒體罵翻。媒體立即質疑,5月9日早已爆發射殺事件,為何還要從5月12日起等三天到5月15日,才能召回駐菲代表?原本親馬的聯合報也發出「我們還能等三天?」評論,痛批馬政府的麻木不仁。中國時報民調更有高達86%民眾不滿馬政府表現,認為立場太過軟弱。

菲狐假虎威不成,台灣淪為出氣筒

不管是軍力或整體國力,菲律賓都不是台灣對手,菲國何以如此囂張跋扈?馬政府何以如此猶豫軟弱?主因是菲國的野蠻行徑,背後隱含著中美博奕的政治角力,馬政府的危機處理策略,必將連動中美兩大國的介入方式。

畢竟,菲律賓早從2012年4月10日起,就在黃岩島與中國大陸爆發嚴重衝突,出動海軍抓捕12艘大陸漁船。即使菲國遠遠不是中國對手,但菲總統艾奎諾三世卻極為強勢,持續與大陸漁政船對峙長達9個多月,直到2013年1月21日,菲國才首度承認黃岩島已被中國大陸控制。

菲律賓敢於主動挑釁中國,甚至還曾表達不惜一戰的決心,主因是配合美國2011年啟動的「重返亞洲」再平衡戰略。2012年6月,菲國防部進一步宣布,將讓美國重新啟用蘇比克和克拉克兩座海空軍基地,自願成為美國軍事前沿佈署的成員。早在1971年,菲律賓就佔領距離太平島不遠的南沙群島第二大島中業島,並陸續佔領8個南海島礁。2010年5月阿奎諾三世當選總統之後,更積極推動南海攻勢;2011年7月,菲國會議員登陸中業島宣示主權;2012年4月,就在黃岩島爆發中菲衝突之後不久,菲國更宣布將在中業島開辦小學,並加強碼頭建設。在阿奎諾強勢推動的南海攻勢背後,顯然都有美國撐腰。

也只有在美國重返亞洲、美菲緊密聯手的國際背景下,我們才能理解菲國對台灣漁船強硬動手的真正原因。今年4月5-17日,菲律賓與美國展開第29次「肩並肩」(Balikatan)聯合軍事演習,儘管只是1991年以來菲美兩國的年度常規聯合軍演,但菲律賓在近兩年來,卻不斷誇大菲美之間的親密軍事同盟關係。一個合理的推論是:歷經9個多月的激烈鬥爭,菲律賓在今年1月21日敗出黃岩島之後,正痛感有氣難伸,但在4月17日剛與美國「肩並肩」聯合軍演之後,突然感到意氣風發,就在5月9日把台灣漁船當成報復中國的出氣對象了。

馬投鼠忌器,美國第一時間遙控

台灣漁民無故淪為菲律賓的出氣筒,馬政府當然有所了解,但美國早在事發之後一天5月10日,就緊急呼籲台灣不要升高緊張情勢,並暗示美國將透過外交手段幕後處理。根據過去台美互動經驗,美國很可能早在5月9日第一時間,就已經透過駐美代表金溥聰轉告馬不要輕舉妄動。5月11日馬政府召開國安會議,恐怕只是照「金」宣科、重述兩天前的轉述意見而已。

畢竟,去年12月1日馬突然宣布將由金溥聰擔任駐美代表,當時即傳出美國對馬政府9月與日本的保釣衝突頗感不快,抱怨無法在第一時間掌握馬的對外決策,因此馬不得不換掉表現不惡的袁健生,改派第一親信金溥聰使美,藉此安撫美國不滿。金上任之際,即宣示未來台美關係,將以「三零」(零意外、零時差、零誤差)為主要目標。就此而言,這次台菲衝突事件,正好作為美國測試馬政府能否落實「三零」決策的試金石。

對美國而言,台菲同屬親美陣營,儘管菲美之間具有正式的軍事同盟,但台美之間也有實質的軍事同盟,二者都是美國未來推動南海布局的重要夥伴,美國並不樂見台菲因為漁民射殺事件導致關係惡化,甚至還可能因此導致中國趁虛而入,再度造成類似去年9月「兩岸聯手保釣」的「兩岸聯手抗菲」不利局面。因此美國早在第一時間了解射殺事件大概之後,即告知金溥聰美國可以幕後協助處理,希望台灣不要抗菲過頭,更不能聯手大陸抗菲,造成局面難以收拾。

問題是,台菲漁業矛盾已經累積數十年,菲律賓惡劣對待台灣人早已惡名昭彰,馬政府面對86%認為「政府太過軟弱」的不滿民調,實在很難低調處理。因此在5月11日國安會議宣布三點符合美國指示、但完全不受歡迎的軟弱意見之後,行政院又不得不在5月12日加碼派出海巡船和海軍展開護漁行動。

美菲只求解決個案,台灣追求制度協議

馬政府被迫派出海巡船和海軍護漁之後,儘管違反了美國「勿升高緊張情勢」的指示,但由於仍受制於國安會議的72小時限期令,充其量只能消極保護台灣漁船,並不能主動展示力量,展開驅趕菲船行動。

從5月12日起三天限期答覆,等於要求菲國在5月15日提出回應。由於菲國政府無賴成性,可能繼續堅稱駐台代表向家屬表達「慰問道歉」之意,就等於「政府正式道歉」,即使美國最後逼出菲總統府發言人說出「道歉」兩字,恐怕也是言不由衷,毫無誠意可言。

至於台菲聯合調查真相,訴諸司法懲凶,恐怕也很難落實。畢竟台菲之間並無引渡協定或司法互助,更何況司法程序曠日廢時,即使菲國初期受制於美國壓力,暫時假意配合調查,未來也可能訴諸拖延策略,甚至在聯合調查判定有罪之後,仍可繼續讓嫌犯逍遙法外,2006年殺害台籍船長的嫌犯正是如此。

至於對受害家屬的救濟,這是目前唯一較有可能落實的承諾,區別在於:到底是基於同情受害者的「補償金」?還是承認公務犯罪的「賠償金」?以菲國政府的無賴作風,恐怕也只會草草了事,即使受害家屬最後可能得到救濟,但菲國政府並不太可能承認是「賠償金」。

畢竟不管對美國或菲律賓來說,都只求趕快解決洪石成個案,不要讓射殺事件擴大為美國的南海布局困擾。因此對於菲國政府三天後的回應,美國只會以最低標準認可菲律賓的解決問題誠意,但對台灣人民或受害家屬來說,菲國三天之後的急就章回應,並不可能是我們期待的合理答案。

更何況,馬政府不只期待解決洪石成個案,還希望藉此走向台菲漁業協議,一勞永逸解決台菲之間的海域畫界糾紛。問題是,馬政府如果只會一面倒向美國,不敢全面運用台灣的軍事經濟籌碼,不敢與中國大陸「明分暗合」迫使菲律賓讓步,不敢在美中博奕的大局之中借力使力,台灣不管是誰執政,恐怕永遠也不可能在台菲之間,經營出類似「台日漁業協議」的重大成就。

台菲邁向海域畫界,要敢於使力、敢於借力

要走出美菲兩國只求解決洪石成個案、卻對台菲之間達成制度協議毫不關心的困局,台灣首先必須「敢於使力」,包括敢於訴諸軍經實力、敢於升高台菲緊張情勢、敢於對菲律賓提出洽簽各種協議的要求。如果「敢於使力」還不足以達成目標,台灣還必須「敢於借力」,亦即不排除與中國大陸「明分暗合」、「分進合擊」菲律賓,迫使美國必須正視台菲之間的海域畫界需求,為了離間兩岸聯手,美國最後將不得不施壓菲律賓讓步。

鑑於與菲國交涉效果不彰、菲國動輒違反國際法的慘痛教訓,台灣並無必要再自我受限於目前的北緯20度的暫定執法線,此後必須拿出軍事實力,增加海空軍在我國200海哩專屬經濟區內的巡弋頻率,並對越界進入的菲籍船舶,行使登臨、檢查、驅離、逮捕、扣留、提起司法追訴權限。唯有展現軍事實力,拉高談判籌碼,升高台菲之間的海域緊張情勢,菲國這種無賴國家,才可能真正與我展開海域畫界談判。

如果在「敢於使力」之後,菲國仍然拒不談判,台灣就要慎重考慮「敢於借力」策略,亦即敢於與中國大陸「分進合擊」,使菲律賓、乃至美國都感受到兩岸「明分暗合」的施壓情勢。由於台灣人民仍然恐懼大陸軍力介入台菲重疊海域,因此兩岸可以採取「大陸施壓黃岩島以西、台灣施壓台菲海域」的「分進合擊」策略。為了避免美國誤會,台灣也可事先公開聲明兩岸「分進合擊」的策略目標,只單純為了台菲海域畫界。只要美國體認到台菲漁業協議的正面意義,進而開始施壓菲律賓與我洽簽,台灣的「敢於借力」策略,就可大功告成、順勢結束。

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