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毒石灰的模糊地帶──試談法律制度問題

立報/本報訊 2013.03.21 00:00
■吳松霖短短幾個月內,連續爆發十多起的六輕毒石灰濫倒事件,各地受害居民無不群起激憤,也掀起了檢調單位的各地偵辦,然而,六輕身為毒石灰的生產製造者,為何自始至終都能置身事外?此外,負責管理毒石灰的各級主管機關亦是結構性共犯,為何也能相安無事?一紙公告,毒石灰變產品毒石灰得以四處流竄,因它早已是向政府合法登記的產品,無須接受《廢棄物清理法》之管制,但既然毒石灰是六輕發電廠廢棄物,有污染環境及危害健康之虞,應被列管為事業廢棄物才對,甚至,其pH值超過12.5,已達腐蝕性有害事業廢棄物的認定標準,為何卻能得到政府的產品認定?我們必須回到民國91年,當時六輕為使毒石灰規避管制,向政府申請產品登記,理由是其灰渣具再利用價值,並非廢棄物。最後經行政院公共工程委員公告可再利用,同年11月雲林縣政府便核准其產品登記,毒石灰則立刻化身為「副產石灰」,但問題是毒石灰不會因為公共工程委員會的加持,立刻變成無毒。▲民進黨籍立委田秋堇(左2)與台灣水資源保育聯盟等團體2012年9月17日表示,六輕環評揮發性有機污染物核算值非實際排放量,環保署應重開環評大會,撤回六輕擴廠案。(圖文/中央社)當然,倘若廢棄物能經再利用而減輕環境負擔,我們理應支持推廣,然而,也絕非像六輕毒石灰這般不經處理,就直接變身為產品。而且,這是涉及公共安全的重大認定,為何少數人的密室會議與一紙草率的公告,就能決定百姓的死活?原因就在於《廢棄物清理法》和《事業廢棄物再利用辦法》皆未明訂公開透明的認定審議機制,從而留給了主管機關和事業單位得以密室協商的極大空間。民國90年,廢清法第7次修正通過,依照廢清法第39條,事業廢棄物的再利用,歸屬到「中央目的事業主管機關」,民國91年初,各主管機關紛紛發佈各自的事業廢棄物再利用辦法,同年,六輕也將毒石灰申請登記為產品。然而,整套法規為事業單位開啟了廢棄物再利用大門,卻未同時規範一套公開透明的審議機制,於是,對於廢棄物的成分、危害、流向、去處、處理程序、再利用之用途、最終處置等一切資訊,民眾不得而知,而審議協商與公告程序皆不透明,整體公民社會也無從知悉、瞭解、應變及參與討論。少了公開審議,這套法律反而成為事業廢棄物的違法流竄天堂。官員有權無責,互踢皮球其次,整套《廢棄物清理法》賦予了政府官員極大的認定權力,卻無相對稱的責任規範,實有違民主原則。在廢清法第五章的獎勵與懲罰中,對於污染行為者至少都有基本的罰則,但對於主管機關卻無任何罰則,造成官員有權對廢棄物進行開放認定,卻無須對其決策負責。此外,廢清法賦予個別主管機關有自行開放廢棄物再利用之權力,導致廢棄物變更為產品容易,但官員卻保有相互卸責的極大空間。照理來說,一切廢棄物再利用之申請都應該採取「合議制度」,因為這必須考量多方意見,不能賦予任何一方有片面決定權,而且,凡廢棄物皆有污染環境及危害健康之可能,因此環保行政單位和衛生行政單位都必須是每次審議的基本應到成員與負責單位,同時,一切審議公開透明,並須邀集一定比例之學者、公民團體、與居民代表,從而讓大家共同負責。以這次的毒石灰事件來看,當時公共工程委員會的公告得以獨斷獨行,而至今環保署、經濟部、和雲林縣政府的各說各話、互踢皮球,這些都是廢清法讓官員有權無責的結果。第三,台灣整個廢棄物管理上的最大問題,在於缺乏健全的透明化總量管制,一切資訊無須公開透明,使社會無從公共監督,但政府又只願、也只能進行局部管控,這形同四處留下管制漏洞,卻要百姓相信所有業者都會「有良心」。這次毒石灰事件爆發之初,雲林縣政府便嚴格要求每台出廠的貨車都必須加裝GPS,然而毒石灰還是跑到了台南的魚塭和土石方資源場,又例如日前鋼鐵業的集塵灰,因含有戴奧辛而被嚴格列管為有害事業廢棄物,但最後仍然大量被混入了台61線的道路工程,當時介入調查此案的監察委員錢林慧君表示,目前的管制漏洞很多,但業者的花招百出。因為廢棄物的流向及處理過程等一切資訊無須公開,且政府的管制局部片面,這留給有心人士極大的操作空間,因此根本辦法還是必須建立從源頭到末端的透明化總量管制。第四,造成始終無法有效遏止毒石灰流竄的原因,也在於現行法律讓污染源頭得以免責,使得政府只能進行有限的末端管制。因此,台塑歷年來不斷棄置廢棄物,總能安然地置身事外。以民國85年的赤山巖汞污泥事件為例,台塑堅稱這是承包業者的行為,與它無關,結果大部分的處理費竟然是由全民稅金買單。而這次被登記為產品的毒石灰,六輕在脫手後就將責任推給承包業者,便得以撇清關係。制度不公開透明、決策不民主照理,不論污染物被認定為產品或事業廢棄物,污染物的源頭製造者都應當對污染物的全程流向負擔「首要責任」,這樣才有可能從源頭根本遏止污染物的任意輸出,然而台灣的廢棄物清理法在民國88年修改增訂:「事業機構應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境改善負連帶責任。」其附帶的但書是,若交由合法的廢棄物清理公司並取得處理記錄,則可排除在外。廢清法對於污染源頭者的規範只有「連帶責任」,意指附屬責任,並非首要責任,此外,要找到合法的承包廠商絕非難事,當時向台塑承包處理汞污泥的運泰公司便是合法廠商,而這次被檢方起訴的李建志議員也有合法登記的清運公司。當污染的源頭始終能置身事外,污染的輸出如何可能有效制止?歸根到底,毒石灰的問題出在:危害整體社會卻無法公共監督。肇因於法令制度不公開透明、決策不民主、還有污染者和掌權者得以卸責。事實上,這種制度設計等於是相信每個企業都會主動拿出良心,也信任每一個政府官員都必然忠於公共利益,同時,這種制度也是不相信公民社會有能力而且應該參與公共事務。然而,遊戲規則也將決定遊戲的過程和結果,就是這種制度讓少數人得以決定多數人的死活,也是這種制度才讓台塑得以四處污染、毒害人民卻始終逍遙法外。

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