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面對青年貧窮化:英國年金改革政治經濟學(上)

立報/本報訊 2013.01.03 00:00
■劉侑學回顧英國年金體系的發展,深受多數決政府體制以及擁抱市場原則的左右,而走上強化職業年金或個人年金等私人供應的道路。然而,低水準的公共給付與不普遍的私人年金分佈,導致多數退休者缺乏公共年金之外的所得,只能依賴資產調查的福利給付。制度缺陷遺留下的後遺症,卻為後續年金改革的轉向打開一絲契機。年金制度的歷史遺緒二次戰後,英國年金體系依循1942年貝弗里奇報告書(The Beveridge Report)的建議,建立起普及式、均一保費與單一給付的「國家基礎年金」(Basic State Pension);但值得注意的是,因考量低所得人口之故,所以收取十分低廉的保費,而單一給付也僅是最低保障水準,都預留往後私人年金的發展空間。時序進入1950年代,年金制度隨即面臨棘手的難題。一方面給付額度過低帶來嚴重的貧窮問題,另一方面,為維持低所得人口可負擔的保費水準,直接影響社會保險的財政健全性,迫使英國政府著手一連串的改革工程。不過當時英國兩個主要的政黨,對於年金改革的看法卻是大相逕庭。執政的工黨政府認為國家必須主導退休的所得安全,藉由薪資相關繳費式體系取代均一保費,並且提高國家基礎年金的給付水準,只是工黨在不久之後就失去政權。1959年,甫取得執政的保守黨,積極引進分級年金體系,以增加整體保費的收入,且特別另外建立起委外的制度安排,允許勞工參加委外的職業年金方案,成為公私年金並存發展的起點。▲英國戰後年金體系呈現公私混合的發展圖像,是兩大政黨政治競爭下的產物。倫敦聖詹姆斯公園(St. James Park)的躺椅上坐了一對老夫妻,圖攝於2006年5月11日。(圖/路透)然而,改革後的制度仍存在著不少問題,並未改善給付水準不足、排除女性與自僱者等限制,直到1975年工黨執政時期,才正式提出具體回應。當年工黨政府主導通過社會安全年金法,主要是改善已婚婦女與私部門藍領勞工的福利保障,不僅肯認家庭照顧責任而給予國家基礎年金的積點(年資),同時規定國家基礎年金給付與工資指數連動,並於第一層之上建立著名的「國家所得相關年金」(SERPS);實際上,這個方案的目的在於補充無法獲得適當職業年金的勞工,相對於已經參加企業年金方案的受僱者,則可自行選擇排除適用,甚至為促使職業年金方案對雇主更具吸引力,參與委外方案者則可以得到來自國家保費的退款。走入柴契爾的緊縮時代1970年代的改革被視為往社會民主的方向移動,但進入1980年代之後,重回執政舞台的保守黨,在柴契爾的領導下所推動的年金改革,大幅度偏離先前的路徑。首先,將國家年金體系的「國家基礎年金」及「國家所得相關年金」的給付水準改與隨物價指數調整,又分別在1986年與1995年進行兩次法案修正,大規模削減公共年金的所得替代率。為彌補退休者失去的給付水準,保守黨採用鼓勵私部門年金的擴張,惟是透過支持增加個人年金而非集體職業的形式。因此,在1986年年金委外的規則又進一步適用至貨幣購買型與個人年金方案,同意勞工免參與「國家所得相關年金」(公共年金),再次朝私有化方向跨步。事實上,保守黨的年金改革並未解決長期以來年金貧窮的現實,同時私有化年金體系是複製勞動市場不平等的結果,與來不及跟上腳步的規範架構,帶來一連串的醜聞,重創私部門年金的運作,其中最為著名的例子是1991年的「麥斯威爾醜聞」(Maxwell pension scandal);這間具有領導指標地位的報業公司,負責人涉嫌挪用企業年金基金投資在瀕臨破產的企業,後來事件曝光引起社會一片嘩然。政治競爭下的產物英國戰後年金體系呈現公私混合的發展圖像,是兩大政黨政治競爭下的產物。英國多數決與中央集權的政體特色,使執政黨擁有相對寬廣的空間可以決定、貫徹改革主張,由於政權長時間在工黨與保守黨之間交互更迭,年金體系改革過於頻繁,導致現下高度複雜且不穩定的局面。值得一提的是,雖然兩黨經常輪流掌權,不過各自在位的執政時間並不短暫,因此任內新開辦的年金方案即便無法成熟,卻足以限制繼任者的改革選項與幅度。所以,例如1975年工黨政府在改革方案上,業已在私人年金體系上作出讓步,又如同1985年保守黨提出「社會安全改革綠皮書」,企圖使第二層「國家所得相關年金」(SERPS)階段性退場,意外引發包括來自傳統支持保守黨的團體反對而作罷,最終僅微調計算公式以降低公共年金的給付水平。保守黨自1980年代執政將近20年以來,除尚未根除一直以來年金貧窮的難題外,甚至強化年金體系的繁雜程度,更且帶來私人年金保障不足與缺乏規範等新問題,是接手上台的新工黨必須面對的嚴肅考驗。(下週續,前青年勞動九五聯盟執委)

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