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說好的依法行政呢?(上)

立報/本報訊 2012.11.01 00:00
■陳方隅前言:什麼是依法行政在民主國家當中,法治(rule of law)是重要的基礎之一,意即政府公權力的行使必須有法律為依據,而非人治(rule by law,即個人以法律之名進行統治)。具體而言,「依法行政」有兩大意涵,意指政府機關的行政命令與各項作為不能違反法律,以及政府在處理「涉及人民權利重大事項」時,必須由立法機關訂定法律來規定或授權,不能僅以行政命令進行(註1)。我們常常聽到政治人物回應社會輿論的方式,就是強調「依法行政」的重要性。然而,筆者在上一篇專題當中(註2),討論許多政府的不當作為,本文延伸討論在種種看似不合理的政策背後,政府官員為何到底出了些什麼問題?他們到底有沒有依法行政呢?如果依法行政的話為什麼我們又會看到這麼多令人生氣的政策?一、根本沒有依法行政很多時候,政府根本無視於法律存在,甚至往往是帶頭違法者。舉例來說,依據《中華民國憲法》第53條及增修條文第3條規定:「行政院為國家最高行政機關。」第56條規定「行政院副院長,各部、會首長及不管部、會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之。」放眼現任內閣,有誰是由行政院長提名的?當閣員不斷出包時,院長有權將其換掉嗎?當重大政策出問題時,我們到底該向總統究責還是閣揆呢?再舉個例子,我們都知道現在「上班打卡制,下班責任制」的狀況比比皆是,但我們的《勞動基準法》規定「責任制」必須有4項要件才能成立,包括:特定的工作性質、雇主要與個別勞工有「書面」合意約定、報請當地主管機關核備、僅有經過公告的職業類型適用。顯然廠商都把這些規定當成參考用,以台北市來說,22萬家公司行號報請責任制的只有50餘家(臺北市議會公報第76卷第22期,2010年),比例不到萬分之3;2011年勞委會核定僅有10萬名員工適用責任制,卻有40萬勞工因雇主宣稱工作性質屬責任制而領不到加班費(註3),更不用說我們沒有調查總共多少人根本不適用責任制卻仍必須超時工作,即使領了加班費。也就是說,現在有太多公司行號不管有沒有合乎規定,通通都「自行適用」責任制,但似乎未見相關部門有任何具體計劃防範這些違法行為。奇怪,這時怎麼不依法行政了呢?勞基法及勞工權益的例子罄竹難書。當企業大量使用派遣工以及部分工時(也就是「非正職工作」)來壓低成本的同時,我們的政府本身就是最大的派遣雇主,任用大量的約聘員工,最諷刺的是勞委會及其各種「就業服務機構」本身就擁有最大比例的派遣員工,更助長這些非典型就業比例快速成長。根據主計處2010年統計,台灣從事臨時工作或勞動派遣等「非典型工作」的人口已達72萬人(2008年後年增四萬人),其中約半數勞工連最低工資都拿不到。憲法不是說要保障人民工作權及生存權嗎?當政治人物對於像是「無薪假」這樣違反勞基法的行為(勞基法第14條,雇主不依勞動契約給付工作報酬)還予以讚揚,我們似乎也無法期待公權力能扮演守護人民權利的積極角色。近期的例子還有很多,光是環保的案例就舉不完。中科三期與四期的開發案當初的環評還沒做完,環保署與國科會就承諾廠商一定會過,請他們趕快投資;台東縣政府一路為了私人業者修改環評辦法,放任美麗灣飯店開發(當初申請的是海水浴場執照,且把申請範圍切割以規避環評),好不容易法院判決違反行政程序,縣政府無視已蓋好之違建,繼續為財團「補票」進行環評(註4)。▲反美麗灣渡假村人士2012年7月28日在台東杉原海水浴場舉辦音樂會,向台東縣政府表達不滿,同時要求美麗灣渡假村立即拆除。(圖文/中央社)讓我們再貼近生活一點,每天都有機會接觸的新聞媒體,政府機關利用「廣編特輯」、「專輯」、「專題」企圖將廣告偷變成新聞的手法仍持續進行(註5)。依據《預算法》第62-1條規定:政府各機關編列預算辦理政策宣導,應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱。政府帶頭買新聞,這也難怪某位媒體大老闆理直氣壯對NCC委員說:「業配新聞可以賺錢,這有什麼不對?」回應上一篇專題(同註2)並作個小結:看到這麼多糟糕的作為,你還能不生氣嗎?二、依「很糟的法」行政除了很多政府根本沒有依法行政的例子,我們還可以看到另一種狀況是政府已經依法行政,但是有三種很糟的「法」:侵害人民權利的「惡法」;「多餘浪費的法」;以及「沒用的法」。最近最顯著的例子就是「都更案」。都市更新條例第22條規定「多數決」即可成立,不同意都更的住戶不管你的意見如何、有沒有出席協調會,只要住宅被劃入都更範圍,最後都能依法拆除。而政府看似很無奈,因為同條例第36條規定主管機關、地方政府有義務代為拆除或遷移。依法行政是對的,但我們也看到政府在這件事情倒是非常積極有效率,動員大批警力對付抗議者,實現拆遷義務。我們期待政府也如此積極實現保護人民工作權與生存權的義務,而不是「選擇性依法行政」。除了都更案之外,還有很多徵收的案例也都是「合法」,土地徵收條例當中規定國家因為公益,得徵收私人土地,除正面列舉如國防、交通、水利等事項可徵收之外,還規定「其他依法得徵收土地之事業」,賦予政府很大的裁量空間,可以把任何建設都劃入公益範圍。就拿徵地蓋工業區來說,考量到全台「科學園區」總體土地閒置率超過兩成、負債超過1,200億,以及超過2,400公頃閒置「工業區」用地,就算合法又能代表什麼意義?當然,法律也沒有規定說不可以在農民收成前去徵收並開挖田地(苗栗大埔徵地事件);更不用說還有環評、廢水排放、與農田搶水源等種種問題常常草草了結。對於土地被徵收者來說,政府當然也會依法補償,但是法律規定依照土地「公告現值」補償,這個公告現值不僅低於實際上的市價甚多,就算補償之後,很多農民失去農田,補償金用完之後該如何維生呢?至於「多餘浪費的法」,拿近期高度爭議的公務人員慰問金及所得替代率相關議題來說,即使大法官已說明優惠給付性措施不一定要法律授權(同註1),慰問金也的確如行政院人事總處所說「與法定程序相符,且合於法制」(事實上目前僅有2010年立院臨時會三讀通過「公務人員退休法修正案」,將18%優惠存款利率法制化,在此之前僅為行政命令,且軍、教人員的優存,以及所有的慰問金都未法制化),但是問題在於,現在國債破表,且台灣的軍公教人員退休所得替代率幾乎達到百分之百,比全球福利最好的北歐國家(如瑞典)7成替代率還要高出許多。年終慰問金一年預算超過2百億,優惠存款一年預算約8百億,且在2015年時將達到每年1千億元高峰,更不用說還有各項水電補助、健保補助、教育補助等。數十年前經濟狀況差的時候國家多照顧公務人員尚屬理所當然,但現今的經濟發展已不可同日而語,政府不但沒有加以改革,甚至還將已屬錦上添花的福利補助法制化。這樣的依法行政並不是理想的狀況。還有一種法律是沒什麼用的。我們的勞委會沒有積極保護勞工,這我們可以再多加督促,但是法律常常無法帶來實質作用。例如勞基法規定違反責任制的廠商裁罰最高也才30萬元;根據高雄市勞工局的統計,罰單每張平均僅1.8萬元(註6);雇主隨意解雇工會成員,依工會法僅3萬到15萬罰鍰;前陣子颱風過後,墾丁夏都飯店挖取白沙整地,墾管處依國家公園管理法,只能開罰3千元。我想應該沒什麼人會覺得這樣的法律能發揮作用。總而言之,依法行政是選擇性的被執行,很多時候依惡法行政變成侵害人民權利的理由,或者是官員不想積極改革與作為的藉口。有時候就算政府想做些什麼,法律卻沒什麼用武之地。這些都是很糟的法。(下期續;作者為「青年要好野」執行委員、美國密西根州大政治所博士生)●註1:參閱司法院大法官會議釋字第443、614號解釋文。●註2:陳方隅,〈青年們,你為什麼不生氣?〉,《台灣立報》。2012年9月21日。網址:http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-122111●註3:總數5百多萬的勞保受僱勞工,有70餘萬人曾被積欠加班費;平均每4位勞工就有1位曾違法超時工作,每4位勞工就有3位表示公司從未告知或訂定加班規定。參考行政院勞工委員會,2011年7月,〈100年勞工工作與生活平衡調查〉。●註4:更誇張的是,環保人士到違法的環評會場抗議,竟然有人因此被以違反社會秩序維護法第86條移送(「於政府機關或其他辦公處所,任意喧嘩或兜售物品,不聽禁止者。」但環評會場既非政府機關,也非辦公處所);2009年也曾出現非法留置抗議民眾、到工作場合及住家「勸退」抗議等侵害人權之情事,不免令人質疑《警察職權行使法》是否太超過了?參閱潘翰聲,〈不乖就叫警察來抓你〉,2011年1月11日。●註5:參考台灣媒體觀察教育基金會、台灣新聞記者協會聲明:〈利用廣編收買新聞 政府切勿繼續違法〉,2011年7月11日。●註6:中廣新聞網,2012年6月27日。

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