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台灣傳播界金權遊戲系列2:NCC審媒體併購案的合法性

新頭殼newtalk/新頭殼newtalk 2012.10.12 00:00
台大新聞研究所畢業生戴智權於weReport調查報導公眾委製平台提案的《旺蘋戰爭背後 台灣有線傳媒的金權遊戲》正式報導,本文轉載該報導部分內容,若欲閱讀全文,詳見http://we-report.org/report/399。

新頭殼newtalk 2012.10.12 戴智權/台北報導

依據我國《有線廣播電視法》規定,並無規定有線電視系統業者的股權轉讓時,必須經過主管機關NCC的核准。所以,業者認為NCC審議媒體併購案,並不合法。然而,若詳細探究我國最高行政法院的判決,我國司法實務不但承認NCC得核准或駁回媒體併購案,更承認NCC於核准併購後可添加附款,只要不違反「正當合理的關連」原則,就不構成違法。

NCC得以附款核准媒體併購案

業者認為,我國《廣播電視法》第14條規定,無線電視台的股權轉讓,必須經過NCC的核准。但是,《有線廣播電視法》卻無類似規定,所以,旺中集團得併購中嘉網路,NCC無置喙空間。然而,這樣的思維卻無法獲得司法機關實務上的認同支持。

最高行政法院認為,《衛星廣播電視法》已明文規範,衛星廣播電視的申設,採許可制,因此,衛星廣播電視台的經營權移轉,NCC得以審查。依據同樣的法理,《有線廣播電視法》中關於有線電視系統的申設,也採取許可制,換言之,系統的經營權移轉,NCC應擁有核准與駁回的裁量權限。依據《行政程序法》第93條規定,NCC若核准媒體併購案,可站在維護公共利益的立場,添加若干附款要求業者履行,確保行政目的達成。然而,根據《行政程序法》第94條規定:「前條之附款不得違背行政處分之目的,並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」NCC附加之附款,不得漫無目的地設下限制,必須與行政處分之目的有正當合理之關聯。

  

所以,NCC添加附款,必須以《國家通訊傳播委員會組織法》第1條為依歸,以「落實憲法保障之言論自由」、「維護媒體專業自由」、「確保通訊傳播市場公平有效競爭」、「保障消費者及尊重弱勢權益」與「促進多元文化」為目標。如果逸脫了這些範圍,附款就會違反正當合理之關聯的原則而違法。

旺中應履行條件 併購才生效

  

NCC於2012年7月25日以「附附款的行政處分」核准旺中併購案,設下了3項停止條件,包括旺中必須與中天新聞台完全切割、中視新聞台副頻應變更營運計畫為非新聞台、中視綜合台必須成立獨立編審制度。這樣的條件,引起旺中集團的反彈。蔡衍明表示,「中天新聞台是我的最愛,不可以給別人愛」。

  

NCC要求旺中集團與中天新聞台要完全切割的目的,不外乎就是不希望旺中集團成為一個垂直整合系統平台與新聞頻道的事業體,影響言論市場的多元性。在大富媒體併購凱擘一案中,NCC雖然核准併購案,但並未核准大富併購東森家族頻道,也未核准大富媒體設立新聞頻道與財經頻道。由此可見,NCC希望在有線電視垂直整合,劃下一道紅線。

  

值得關注的是,NCC首次以「停止條件」核准旺中併購案。過去,NCC多半以「附負擔的行政處分」核准併購案,負擔與停止條件,都是附款的種類之一,如果是以附負擔的行政處分核准併購,代表業者縱使未履行負擔條款,NCC的核准也已生法律之效力。

以大富案為例,縱使大富媒體都未履行負擔,核准併購也生法律之效力。但反觀旺中案,就沒有這麼幸運了,NCC一方面認為沒有任何法規可作為駁回旺中案的依據,但一方面又想回應公民團體與傳播學者的訴求,因此,為了貫徹新聞頻道與系統平台只能擇一的原則,只有在旺中履行3個停止條件後,核准併購才發生法律效力。

大富的事後監督?

  

2010年11月17日,NCC核准大富媒體併購凱擘股份有限公司,但同時也添加了15個附款要求業者履行。然而,公民團體與學者質疑,NCC核准併購後,是否監督附款能否確實履行,成為重要議題。

  

NCC核准大富媒體併購凱擘至今,已經快滿2年,但仍有部分附款尚未履行。舉例而言,NCC要求大富媒體自營或代理頻道必須至中華電信MOD上架,不得對其他視訊平台差別待遇。事實上,大富媒體一直沒有履行附款,直到2012年2月,NCC要求蔡明忠到會說明,蔡明忠才允諾今年(即2012年)會讓自營的電視台上架MOD。中華電信私下表示,大富案通過後,中華電信也去函凱擘要求頻道授權,但凱擘卻以MOD是IPTV,部分節目未獲得授權,所以無法上架MOD。

  

由此可知,業者是否履行條件,NCC必須在核准併購時,就與業者協議,必須完成什麼條件,必須要說清楚、講明白。旺中案審議期間,就有產業經濟學學者與傳播學者對於附款是否履行,產生疑義,進而要求NCC駁回併購案。

  

事實上,以附款核准併購案,並非台灣首創。

美國FCC受到媒體併購案時,若要核准媒體併購,也是以附帶決議的方式,並非是准與駁的零和遊戲。但是,核准併購後,FCC會嚴格監督業者,要求其履行附帶決議,實現公共利益。反觀我國的NCC,業者併購成功後,附款就像是寫好看的,業者是否履行,NCC過了很久才過問。難怪學者在旺中案審議期間,會要求NCC直接駁回,以維護公共利益。

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