環境前線：碳交易迷思:反省聯合國環境倡議（下）

■康世昊「國際環保團體『地球之友』在（RIO+20）大會第二天原本申請的周邊會議大門上貼上條子：『我們要離開這個死氣沉沉的地方，到人民高峰會（People Summit）去了』」──轉引自莫聞，《RIO+20充斥妥協主義 前進20還是倒退50？》然而不知道是否因為台灣失去了聯合國會員國身分，殷切盼望著能重返聯合國，對聯合國環境倡議的批判力道在國內倒是很少聽聞。以參與聯合國環境高峰會議為例，台灣的環境NGO代表與政府代表對於聯合國氣候變遷相關高峰會的參與意願都很高，對IPCC提出的對應氣候變遷倡議和其他聯合國組織的主張，都樂於引進台灣，以作為監督政府行動的標準之一。然而我們應該要小心自問：對於參與聯合國相關會議的態度，是否誤陷「聯合國不需改革」的迷思？聯合國環境倡議遭到綁架？以最近一次民間環境NGO參與巴西里約的國際永續發展高峰會為例，就不難對比出聯合國在促進碳交易市場上「進展有成」，在約束各國積極配合減碳行動上卻進進退退。1987年聯合國出版《我們共同的未來》定義了永續發展，後續的高峰會都陸續有新的宣示和行動規劃分享，Rio+20原本被預期希望提出更具開創性的《我們希望的未來》文件，但如同先前兩次大會一樣，參與的台灣團體代表就觀察到，「整個文本捨棄了爭議的部分行動方案，變成只空談理念，而欠缺行動與時程的宣言」。過去像《我們共同的未來》宣言提出時，會連帶確認一些公約的雛型去延續推動，例如生物多樣性、《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》等；但這次《我們希望的未來》，卻看不出更多超越性行動的確認。對於這樣遲滯的進程，跨國公司監督組織Transnational Institute於2007年的報告就直指，聯合國的組織自1994年起順應冷戰的結束，選擇了與跨國企業的積極合作而非對後者的積極堅度（如原經濟社會理事會變成貿易暨發展會議UNCTAD的附屬組織），在各種國際爭議與危機處理上造成致命的聯合力量。（註三）而國際環保團體對大會的批判立場是很強烈的，除了文前所引述「地球之友」最終選擇離開會議，還有民間監督團體「ETC Group」質疑，聯合國會議的結果是我們究竟是「前進了20年，還是從寂靜的秋天倒退了50年？」。綠色和平國際總部執行長Kumi Naidoo更批評這次大會是歷史性的失敗，並預告NGO被逼上戰鬥位置，採取更激烈的公民抵抗行動，因為「我們都見證著世界領袖三天下來空泛的詞藻……我們急需公平、生態與經濟提出歷史性的方案來應對危機，但各國政府失敗了。」（註四） 現在就來談談，失敗責任該怎麼分？全國能源會議：誰的程序誰的文本？在台灣，參加過大型的跨領域跨立場的會議的人都知道，會議的主辦與承辦單位有能力可以操控議程的優先性，可以操控參加者的代表性與名單。同樣的情況反射到聯合國為邀請單位，其所主辦的各式各樣全球環境變遷或氣候變遷會議，一方面有地主國對會議程序的「特別安排」，影響大會議程的實質討論與決議內容的強度；另一方面，無論由哪一國主辦，跨國企業業主，世界銀行與國際貨幣基金會代表以及其他銀行團等都是主要的座上賓，這是歷屆會議維持不變的特點之一。（註五）舉例來說，里約會議的宣言文件《我們希望的未來》，在先前的預備會議就已寫好文本，這是各屆大會的不成文慣例。今年的主辦國巴西政府清楚表態務必要讓會議有宣言產出，於是大會再度變成文本追逐與追認的大會。於是，每個元首或代表上台發表宣言或支持的版本。 相對的，主要工作的路線的辯論就變成曠日費時的不必要選項。問題是，大會成員如果「取得共識」，不想花時間在主議程爭論文本內容上的調整，大會也應該要聚焦在成員國的立場如何滾動出「實踐途徑」即後續的規範性公約內容。但這次卻連回顧檢討這20年來哪裡做得不夠的討論都型成不了。於是聯合國花費許多金錢與時間，變成了只倡議書面宣言的團體！主要團體的次要性程序與文本的流於形式又反映出另一個問題：誰是主要的card player? 是各國政府高官，還是多元的民主參與？是學者專家服務草根力量，還是跨國企業遊說研究內容。聯合國從1992年的里約地球高峰會起，民間參與就是分成婦女、原住民、兒童與青年、勞工與工會、地方政府等九大領域，劃分為九大「主要團體」（major groups）來做民間代表。不過很顯然的，當時聯合國雖設立出這樣的機制，但缺少九大領域團體與傳統政治主權代表的各國政府間的互動天平如何「平權」，換句話說，這樣的機制並未在歷屆高峰會議中被提升重視，而比較是象徵意義的作為主要開會活動的點綴。這也就是為何20年過去了，雖然參與多元性有些進步，但就結果看來，參與者的平等性還是很弱的原因。在這種淪為拜拜型大會議的背景下，「主要團體」其實是「次要團體」，有些選擇消極的配合作為抵制，有些則企圖積極杯葛以突顯問題。這些「主要團體」直接宣布退出大會，其行動背後反映了社會參與的制度是虛構的：例如先是有青年團體代表Major Groups for Children and Youth（MGCY）成員不滿在19日抗議文件中被取消了「未來世代監察員」的角色，在開議後尋求改變文本，在得不到回應下轉而對大會失望，21日當天下午更宣布退出大會。當然還有左派國家以及國際環境NGO等各類型批判的行動。從碳交易的倡議到環境變遷高峰會的倡議停滯，以上的反省恐怕必須回歸到現實的場景中重新提問：國際NGO組織的不滿與抵制能夠促使聯合國在短時間內權力重組嗎？或是訴求將聯合國的會議與專家機制保留，但是大會主辦權力的遊戲規則重新制定？最後，站在主場外的台灣NGO團體又該朝那個改革方向靠近對我們的戰鬥位置更為有利？現在，且讓我們一起思考：推翻聯合國環境倡議與改進聯合國環境倡議，哪個比較實際？ （綠色公民行動聯盟理事）▲中國大陸內蒙自治區一間燃煤電廠的煙囪排放廢氣，圖攝於2010年10月31日。（圖文／路透）●註三：Alejandro Teitelbaum, United Nations and Transnational Corporations: a deadly association, 04/04/2007●註四：Jo Confino, 'Furious Greenpeace moves to 'war footing' at Rio+20', Guardian, 19/06/2012●註五：台灣代表團發佈的細膩會場觀察即提供類似的發現。「歷次聯合國大會包括氣候變遷會議，固定與聯合國官方合作的智庫機構IISD，每日均會發布大會協商進度的電子報（ENB），這本來是最即時的訊息發布來源，但這次內容卻乏善可陳，讀者無法從中追蹤大會最新動態，甚至有某幾天還沒有發送ENB電子報」。代表團成員認為「這和巴西政府為求無論如何要有文件產出、不惜刪除爭議內容的態度有關。果然，在民間聲音進不去，「行動」在文件中缺席，民間對大會成果極度失望。訊息透明度也是問題」；或說：「參加這麼多次聯合國會議，這是找資料找得很辛苦的一次。不管是追蹤大會的進度、文件修改的版本，都找不到。」參見莫聞，《RIO+20充斥妥協主義 前進20還是倒退50？》，環境資訊中心，2012年6月25日。