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《星期專訪》郝培芝︰政府應有東南亞外交戰略

自由時報/ 2012.05.21 00:00
記者鄒景雯/專訪

南海主權爭端持續成為各方介入的國際角力場,台北大學公共行政暨政策學系副教授郝培芝受訪指出,新近中菲所爆發的黃岩島事件,牽涉到中國「局部優勢」的戰略調整;黃岩島既具戰略價值,亦是南海石油蘊藏海域之核心島嶼,因而成為衝突焦點。她建議,政府應該要設置國安層級的專案小組,針對東南亞外交戰略研擬對策;同時,政府對有效治理的島嶼及海域,仍應提供適當且積極的主權宣示與海上保護行動,以創造台灣海上領土的國際事實。

問:最近中國與菲律賓在南海黃岩島主權問題爆發嚴重對峙,您怎麼解讀這件事?

黃岩島爭議 釣魚台事件翻版

郝培芝:這個事件不能視為單一及偶發事件,要有更大的國際架構來解讀這個事件的複雜性。首先,任何海上的小型衝突要怎麼處理其實是可大可小的,此次中國與菲律賓在南海黃岩島主權爭議海域對峙,雙方顯然都是刻意將可以單純解決的海上小型衝突轉為海域主權爭奪,因此在處理過程中,雙方都刻意升高衝突與解決的層次,包括使用軍事行動,連民眾示威活動背後都可以看到政府主導的身影。

我們應該將近幾年來許多相關事件做一連結,便可更了解其複雜性。二○一○年發生南北韓天安艦事件後,美國與韓國軍隊在黃海及日本海舉行大規模軍事演習;隨後又發生釣魚台事件,美國與日本在南西海域進行大規模的奪島軍事演習;近來,日本東京都知事石原慎太郎宣布東京要買下釣魚台群島,美國分別與菲律賓、越南進行軍事演習,俄羅斯與中國則在黃海舉行海上軍事演習,黃岩島事件必須置於這個國際脈絡下來觀察。

黃岩島事件其實就是另一個二○一○年釣魚台事件的翻版。釣魚台主權爭議並非真正重點,東海的南西海域問題才是關鍵;釣魚台事件過程中,日本與中國顯現前所未有的強硬態度,主要涉及中國與日本在東海南西海域的軍事角力。此外,釣魚台海域附近被認為具有潛在的石油蘊藏,更是關鍵因素。

釣魚台與黃岩島之所以成為爭議島嶼衝突的原因,並非偶然所致。中國近年來在東亞戰略的調整上,朝向「局部優勢戰略」,亦即相對應於美國在歐巴馬二○○八年執政初期全球戰略布局的調整,亞洲地區戰力布局相對弱化的結構。中國想要強化東亞地區,成為其能掌控的局部優勢區域,中國鎖定突破的目標都是具有戰略價值之重要島嶼;而這些島嶼,特別都是石油蘊藏海域之核心島嶼,釣魚台與黃岩島剛好都符合這兩個要素。

南海地區特別深具石油蘊藏量,此一海域中含油氣溝達兩百多個,油氣田大約一百八十個,蘊藏量大約在兩百三十億至三百億噸之間,相當於全球儲量的十三%。目前已有兩百多個西方國家的石油公司,參與合作開採一千兩百多個油井。更因為爭奪石油蘊藏地,南海各國已經悄然興起軍備競賽與石油爭奪戰。

問:這次的南海爭議,中國立場相當強硬,揚言不惜以軍事手段解決,其策略似乎與過去的睦鄰外交政策有所不同,中國總體戰略是否有所調整?

中國強勢介入 睦鄰政策轉變

郝:中國處理南海問題過去在「和平安全觀」的政策下,事實上曾歷經從衝突到合作的過程,但現在卻逐漸升高彼此衝突,中國「和平安全觀」有破局的可能性。

二○○二年胡溫體制為主的中國領導核心,將「睦鄰、安鄰、富鄰」做為周邊外交的基調,修好與東南亞地區各國的關係,中國對於周邊鄰國的領土問題,主張擱置爭議、協商劃界、共同開發,試圖緩解過去東南亞國家對中國武力威脅的疑慮,營造一個「和平崛起」且負責任的大國形象。對於過去造成東協與中國緊張關係的南沙群島問題,中國則於二○○二年與東協在柬埔寨簽署「南海各方行為宣言」,建立「擱置爭議、和平解決、共同開發」之共識,強調通過友好協商和談判,以和平方式解決南海有關爭議;這也是中國與東協簽署的第一份有關南海問題的政治文件。

但美國在全球及東亞戰略地位的式微,使中國國際戰略出現轉變,包含近來在南海、東海、黃海等問題,中國皆採取強硬立場,一改過去睦鄰政策的緩解態度;與東南亞國家因南海島嶼已經產生許多正面衝突,甚至不惜以軍事及經濟制裁手段處理,和平崛起與睦鄰外交已然破局。

問:美國在這次事件中顯然扮演重要關鍵角色,是否意味著美國的東亞戰略已有所轉變?

美國重返亞洲 建圍中弧形網

郝:表面上,南海之爭是中國和東南亞多國之爭,但實際上卻是中國和美國在較勁。去年和今年美國總統歐巴馬、美國國務卿希拉蕊以及美國國防部長都曾公開強調,美國不會放棄在亞太地區的影響力,並會加強在該地區的影響力。美國防部長蓋茨直接強調美國在東南亞是「在地強權」,更凸顯了美國在這一區域的戰略部署,是要「重返亞洲」。事實上,美國國務卿希拉蕊於二○○九年的第十六屆東南亞國協區域論壇,代表美國與東協簽署東南亞友好合作條約,就已經表達美國重返東南亞的決心。

而對美國的「重返亞洲」戰略而言,南海是一個相當重要的戰略支點,如果能夠再把東南亞國家,像是菲律賓、越南等,重新因南海問題的處理進而強化「新同盟」關係的建立,未來在南海問題上,美國就有更多介入的正當理由和正當性基礎。因此,南海問題國際化確實已在美國與菲律賓兩國的政治議程上了。

美國的南海政策似乎已從積極中立轉向介入干涉,其亞洲安全戰略的調整,在於維護美國在亞洲的領導地位;藉南海問題為東協出聲調停之作為,美國積極拉攏了與中國有海上主權爭議的東協國家,包含菲律賓、越南、印尼等。美國有意透過南海問題,建構一個包圍中國的雙層縱隊的「新北約體制」:越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊、印尼等南海國家是第一層包圍圈;日本、印度、澳大利亞則是第二層包圍圈。

因此,美國積極協助東南亞國家,將南海問題國際化;美國自己不通過聯合國海洋法公約,卻支持東協各國基於海洋法公約而擴張領海。兩年前,國務卿希拉蕊在東協外長會議上,支持菲律賓與越南的南海主張;她直接表達支持「西菲律賓海」(即南中國海)的主權要求,還贈送退役軍艦,派出美軍駐紮,舉行聯合年度演習。

美國重返亞洲的戰略,剛好透過一連串的國際事件,獲得重整的切入點。美國透過二○一○年的天安艦事件,繼續維持在南韓基地的指揮權,並與南韓、日本在黃海、東海舉行美韓、美日大型軍事演習;透過釣魚台事件再度穩固美日同盟,現在再透過南海問題,漸次建構一個包圍中國的東南亞弧形網。

問:在南海問題上,台灣也是當事國,應該如何看待未來可能的發展?同時,台灣擁有南沙群島最大的島嶼太平島,最近與越南也有齟齬,在南海問題增溫之際,政府適當的處置又是如何?

台灣宣示主權 可採合縱連橫

郝:台灣要有一些心理準備與基本認知:亞洲區域安全局勢已經出現諸多變化,中國在南海問題態度的強硬化,美國角色的積極化,各國對南海石油資源爭奪的激烈化。因此,可預期未來類似黃岩島衝突的事件將會繼續發生,南海將出現越來越嚴重的小型衝突。台灣在東南亞外交戰略的思考上,必須有所因應與提前應對,應該要設置國安層級的專案小組,提前演練各種狀態與因應政策。

其次,目前中華民國名義上宣稱對東沙、中沙兩群島和南沙的太平島行使主權。台灣在南海主權爭議中,佔有最大的島嶼南沙太平島,越南武裝船在今年三月,曾經二度靠近南沙太平島並開槍挑釁,事後越方解釋為例行巡邏。外交部也發表聲明,黃岩島海域屬於中華民國。二○一○年釣魚台事件中,台灣也宣稱釣魚台屬於台灣。

台灣面臨棘手的兩難處境,過去中國與其他國家發生南海相關爭端時,台灣始終保持緘默甚至迴避的態度,因為台灣表態支持任何一方都容易捲入大國角力鬥爭;但若他國侵犯台灣宣示主權島嶼,而台灣卻沒有積極作為,又形同放棄領土、自失立場。台灣可以選擇細部切割戰略,避免全面戰略性的選擇,因應不同主權島嶼性質,而有不同的合縱連橫策略。東沙群島台灣面對的是中國的挑戰,太平島則是面臨越南的窺覦,釣魚台則是中日的強勢介入。目前,國際社會尚未對我國擁有太平島主權事實持有異議,政府對有效治理的島嶼及海域,仍應提供適當且積極的主權宣示與海上保護行動;包括提升戰備駐紮層級,並以強化漁業設施及開發太平島周邊資源或海洋產業等軟性方式,創造台灣海上領土的國際事實。

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