蘇煥智：首都圈整合成為「大台北都」，才是根本與長遠之策；如何避免「葉爾辛效應」 ? 東京都落實基層地方自治的模式，值得台灣學習。（圖/取自網路）
作者/蘇煥智
新竹市長林智堅提出新竹縣市合併的構想，並積極投入推動新竹都成為第七個直轄市的種種造勢活動；民進黨立法院總召柯建銘，也主張地方制度法修法，要將直轄市門檻由125萬降為100萬人，一副志在必得的態勢。
此一衝擊，引發各界針對「台灣行政區劃及國土規劃合理性」的探討，以及「中央與地方財政收支劃分制度合理化」的探討。後者包括是否應該打破中央集權集稅的制度，將企業營業稅及所得稅由中央與地方共享，以落實地方自治的財治自給自足？此外，彰化縣為了因應新竹第七都的推動，也被迫準備提出第八都的規劃構想，而北北基生活圈的整併議題，也再度受到關注。
一、林右昌北海市、大台北市的構想：
10月18日，即將在明年卸任的基隆市長林右昌，提出了「大基隆市」（或「北海市」）及「大台北市」的構想。
所謂「大基隆市」是將基隆市與鄰近新北市的北海岸地區，包含石門、金山、萬里、瑞芳、貢寮、雙溪、平溪等七區整併升格為「大基隆」直轄市。
其第二個構想「大台北市」，是將台北市與基隆市及新北市汐止區合併為「大台北市」。並且提出直轄市升格，並不一定要以人口數量為主要理由，同時提出直轄市應該與一般縣市平權的構想。
林右昌的構想，隨即受到台北市長柯文哲的冷嘲與新北市長侯友宜的反對；行政院蘇院長則表達「要依據地方民意，大家的意見及國家整體發展和相關法律規範，全盤考量。」看來是一個善意的太極拳。
二、為什麼不是北北基整合為「大台北都」呢？
其實林右昌提出的大基隆市或北基汐的「大台北市」，都仍然是割裂大台北地區為二至三個直轄市。
這跟過去大家討論的台北盆地及周邊山區，劃分為「台北市、新北市、基隆市」三個一級地方行政區，應該整合為一個人口約700萬人的大台北市（大台北都），可以説完全不同。其實無論是侯友宜、柯文哲、甚至基隆的謝國樑，過去都曾經公開支持三市合併為「大台北都」的構想，可以說這在過去都是有共識的。
林右昌出身於台大城鄉所，一向重視國土規劃與行政區劃的完整性及合理性，他的提案完全屈就於政治現實的小修小補，非常可惜。
三、馬英九為什麼不讓北北基合併為「大台北都」呢？
2009年馬英九處理五都時，早就應該一舉把當時的台北縣、台北市、基隆市整合為大台北市。但馬英九政府利誘「台中縣、市合併」才同意其升格；並同樣利誘「高雄縣併入高雄市」升格，及「台南縣、市合併」升格。
但卻不顧台北盆地及周邊山區，無論是地理環境、排水及水利系統的一體性，以及生活圈、交通、教育、經濟的密切關係，也沒有把握台北縣追求升格直轄市的契機，順勢推出「台北市、台北縣、基隆市」合併整合為「大台北都」的構想。首都圈不整合，只顧其他縣市的整合，無非凸顯中央執政者的政治算計。
馬時代不整合的關鍵因素，應該就是擔心整合為「大台北都」，人口達700萬以上，加上常駐工作人員及流動人口將近一千萬人，可能會發生政治上的「葉爾辛效應」，而威脅中央的執政基礎。馬英九政府有此顧慮，蔡英文政府亦然。
四、如何克制「大台北都」的葉爾辛效應？
首都圈合併成為「大台北都」，將北北基整合為一個將近一千萬人的國際城市，對於全球日益重視城市的國際能見度，及城市的國際競爭力，會有很大的幫助；當然對台灣整體的國際能見度及競爭力，也會發揮水漲船高的效應。
（一）但直轄市一級政府制，助長葉爾辛效應，卻不利於在地特色經營及國際化：
目前台灣的直轄市體制，採取地方一級政府的模式，地方第二級政府則採取官派的派出機關模式。表面上看起來直轄市的大小事，都由市長一把抓，但事實上直轄市長並沒有心力照顧那麼廣的範圍，照顧那麼多的事務。這些事務絕大多數反而是由官僚體系在掌控。因此看似市長權力一把抓，但真正掌控的卻是官僚體系，造成直轄市的「官僚化」。
而直轄市在廢除鄉鎮市改為區以後，區長官派，不但服務品質官僚化，效率大打折扣，而且地方的特色文化與產業無法繼續發展，抹煞在地特色經營。同時，直轄市長包辦大小事，無法與鄉鎮市政府產生分工，並集中力量處理跨區整合的大計劃，及追求國際化及國際特色經營。
因此，台灣現行的直轄市體制，其實是「助長葉爾辛化」，卻不利於在地化特色經營及國際化的全球競爭。
（二）以東京都與大台北都作比較：
東京都的人口是1394萬人，面積為2193平方公里，但扣除島嶼面積404平方公里（島嶼人口2.6萬人），東京都在本州實際面積僅1787平方公里，而人口高達1392萬人。但東京都下卻有23個特區、26市、5町、8村，合計有62個基礎地方自治體。
至於大台北都的人口為693萬人（新北市401.7萬、台北市254.4萬、基隆市36.5萬人），面積2457.1平方公里。大台北都目前是二個直轄市一個省轄市的地方自治政府，其下新北市29區、台北市12區、基隆市7區，共48區公所全部是市府下官派的機關。
（三）東京都二級地方自治體治理模式，可作為大台北都的學習模式：
日本東京都下設23特別區、26市、5町、8村，東京都區部的特別區和市町村等，都是地方公共自治團體。並且依照地方自治法第281條，給予相當於市的行政權限，也擁有民選的區長與區議會及自主的財源及預算。除了有關消防、下水道等跨區事務或法定由東京都行使的職權之外，各區實際上擁有相當大的自主權限，迥異於台灣只有派出機關的直轄市下設區。這等於都的權力，法定下放給23個特區及26市、5町、及8村。
五、東京都的經驗如何落實在大台北都？
如果以人口、面積來看，北北基整合為「大台北都」，雖然人口較少，但面積其實比東京都還大。東京都政府下面仍然有62個地方自治體，對地方自治的重視程度，遠比台灣高很多。而這也是克制葉爾辛效應，非常重要的機制，都是台灣可以學習的模式。
這包括：
（一）基隆市應廢除省轄市，仿效日本的制度，列為「政令指定城市」。但仍維持其省轄市階段，所有的自治權限。議會、議員繼續維持不變，基隆市長維持民選。至涉及跟目前新北、台北之間的跨界交通及其他跨界事務，例如捷運等，則由合併後的大台北都主政。
（二）合併後的大台北都，則可以在基隆市設立都辦公室，或直接委辦基隆市政府來服務東北海岸七個鄉鎮。
（三）新北市原來所屬29個鄉鎮市，則完全恢復其鄉鎮市地方自治，及地方自治選舉。其中人口超過10萬的鄉鎮，例如樹林、三峽、淡水、林口則改制為市。
而人口超過20萬者，例如永和、新店、土城、蘆洲、汐止，則仿效日本「中核城市」的制度，提升其地方治理權限。
至於人口超過35萬者，例如板橋、三重、中和、新莊，則仿效日本的「政令指定城市」而提升其地方治理之權限。
（四）台北市12區，維持12區，或整合為六區，可開放大家共同來討論。但重點在於比照東京都的特區，恢復區地方自治及地方自治選舉。市府權力下放給特區自治政府。
六、北北基大整合，比新竹都更重要：
首都圈的北北基不整合，卻只談竹竹合併升格新竹都；把重要的國土規劃與行政區劃課題及地方自治，當作是一時的選舉策略來操作，實在是短視近利。首都圈整合成為「大台北都」，才能提升台灣的城市國際能見度，及城市國際競爭力，並因而帶動台灣在國際的地位。
葉爾辛效應必須靠落實基礎民主、地方自治、權力下放，才能扼止。進而真正達到「落實在地化」，發揮在地文化及特色經濟；並追求「在地全球化」、「在地國際化」！
總而言之，北北基應整合為「大台北都」，東京都落實基層地方自治的模式，值得台灣學習。
